ANSÄTZE ZUR GLEICHSTELLUNG SPIELEN EINE GERINGE ROLLE Am 1. Januar 2005 trat das Zweite Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) in Kraft, das die beiden bis dahin parallel existierenden Leistungssysteme der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende für den Personenkreis der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen zusammenführte. In § 55 SGB II ist festgelegt, dass die Wirkungen der Leistungen zur Eingliederung und der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts regelmäßig und zeitnah zu untersuchen sind, womit das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) und die Bundesagentur für Arbeit (BA) auch Dritte beauftragen können. Auf dieser Grundlage hat das BMAS im November 2006 die Untersuchung zur „Bewertung der SGB II-Umsetzung aus gleichstellungspolitischer Sicht“ an ein Konsortium unter Leitung des Instituts Arbeit und Qualifikation (IAQ), Universität Duisburg-Essen, gemeinsam mit dem Forschungsteam Internationaler Arbeitsmarkt GmbH (FIA), Berlin, und Gender– Forschungs- und Kooperationsstelle Arbeit, Demokratie, Geschlecht am Institut für Politikwissenschaft der Philipps-Universität Marburg, vergeben. Auszüge aus dem Abschlussbericht „Bewertung der SGB II-Umsetzung aus gleichstellungspolitischer Sicht“: „… Mit Ausnahme der konkreten Vorgabe zum Frauenanteil an den Maßnahmen der Arbeitsförderung enthält das Gesetz keine Regelungen zur Implementierung und Institutionalisierung des Gleichstellungsziels. Anders als im SGB III werden die Zielvorgaben auch nicht ergänzt durch Regelungen zur personellen Verankerung in Gestalt einer Beauftragten für Chancengleichheit am Arbeitsmarkt (BCA). Insofern bleibt es den Grundsicherungsstellen überlassen, die Umsetzung des Gleichstellungsziels selbst zu gestalten. Während die gesetzlichen Vorgaben zur Frauenförderung recht konkret sind, werden die darüber hinausgehenden Gleichstellungsziele eher allgemein angesprochen. Nicht nur in der Umsetzungspraxis selbst, sondern auch für die Bewertung der Umsetzungspraxis aus Gleichstellungsperspektive bedarf es daher einer Konkretisierung oder Operationalisierung der im Gesetz formulierten gleichstellungsrelevanten Vorgaben. … Angesichts bestehender Ungleichheitslagen zielt Gleichstellungspolitik in Deutschland sowohl auf den öffentlichen Bereich – wie z. B. den Arbeitsmarkt – als auch auf den Bereich privater, innerfamilialer Beziehungen. Denn eine gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe von Frauen und Männern und die Ermöglichung eines selbstbestimmten Lebens sind in hohem Maße von den Zugangschancen zur Erwerbsarbeit, aber auch von der Verteilung von Erwerbsarbeit und Sorgearbeit (damit ist z. B. die Verantwortung für Kinder oder die Pflege von Angehörigen gemeint) zwischen Partner/innen abhängig. Dies zeigt sich auch bei der Analyse der Umsetzung des SGB II aus gleichstellungspolitischer Sicht. … * Methodisches Vorgehen Zur Umsetzung des Forschungsvorhabens wurde eine multi-methodische Herangehensweise umgesetzt, bei der Literatur- und Datenrecherchen, Sekundäranalysen und eigene Erhebungen miteinander verknüpft wurden. … Ergänzend wurden eigene empirische Erhebungen durchgeführt: … Die qualitativen Untersuchungsergebnisse stützen sich auf 205 Gespräche (Interviews und Gruppendiskussionen) sowie 22 Beobachtungen von Beratungsgesprächen. Außerdem wurde im Dezember 2008 ein Workshop durchgeführt, an dem Mitarbeiter/innen, die bei den Grundsicherungsstellen mit dem Gleichstellungsthema befasst waren, teilgenommen haben. Die qualitativen Ergebnisse erheben nicht den Anspruch, repräsentativ zu sein. Sie geben aber Anhaltspunkte für mögliche Hintergründe und Erklärungen für geschlechtsspezifische Unterschiede, die aufgrund quantitativer Daten und Analysen festgestellt worden sind. Zudem bieten sie vertiefte Einblicke in das Organisationshandeln und dazu, wie geschlechterpolitische Realitäten in der SGB II-Umsetzung wirken. … Geschlechterdifferente Ergebnisse und Wirkungen der SGB IIUmsetzung Im Rechtskreis SGB II ist der Anteil von Frauen kontinuierlich angestiegen und im Januar 2009 stellten sie mit 51,5 % die Mehrheit aller Leistungsbeziehenden. Dabei unterscheidet sich die Lebenssituation männlicher und weiblicher Hilfebeziehender dadurch, dass Frauen deutlich häufiger mit Kindern in einer Bedarfsgemeinschaft leben. Dies wirkt sich auch auf die materielle Lebenssituation aus, die, wie die Analysen hierzu gezeigt haben, vor allem von Bedarfsgemeinschaften mit Kindern als schwierig erlebt wird. Gleichwohl empfinden Frauen im ALG II-Bezug ihre Lebenssituation als etwas positiver als Männer, aber beide schlechter als Menschen ohne ALG II-Bezug. Durch die Einbeziehung aller (erwerbsfähigen) Mitglieder einer Bedarfsgemeinschaft nicht nur in den Leistungsbezug, sondern auch in den Aktivierungsprozess, erweitern sich auch die Anforderungen an jede einzelne Person, zum Abbau oder zur Reduzierung der Hilfebedürftigkeit beizutragen: In der Aktivierungspraxis muss viel stärker als vorher auch die Beschäftigung mit Personengruppen erfolgen, die Kinderbetreuungsaufgaben wahrnehmen – dies sind de facto überwiegend Frauen. Der Bedarfsgemeinschaftskontext wie auch der Umstand, dass Frauen in geringerem Umfang dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen, weil sie Kinder betreuen (§ 10 Abs. 1 Nr. 3 SGB II), wirkt sich dabei sowohl auf ihre Integration auf dem Arbeitsmarkt als auch auf die Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen aus. Bei der Teilnahme an Maßnahmen wurde deutlich, dass die Frauenförderquote, die sich laut Gesetz auf die Beteiligung von Frauen an Maßnahmen und Instrumenten bezieht, im Untersuchungszeitraum durchgängig unterschritten wurde die Differenz zwischen Förderquote und tatsächlicher Teilnahme hat dabei im Verlauf zugenommen und lag im Jahresdurchschnitt 2007 auf Bundesebene bei 5,4 Prozentpunkten. Hier ist beachtenswert, dass es deutliche Unterschiede zwischen Ostdeutschland und Westdeutschland gibt. So ist die Unterschreitung der Frauenförderquote insgesamt ausschließlich auf die geringere Maßnahmeteilnahme von Frauen in Westdeutschland zurückzuführen. Allerdings gibt es einzelne Maßnahmen (Eingliederungszuschuss und Einstiegsgeld), bei denen die Frauenförderquote auch in Ostdeutschland unterschritten wird, obwohl sich gerade diese Maßnahmearten für Frauen als relativ erfolgreich erwiesen haben. Insgesamt differenziert sich die Maßnahmeteilnahme nach Möglichkeiten der Vereinbarkeit von Familie und Beruf (Kinderbetreuung), Schul- und Berufsausbildung und Alter mit dem Ergebnis, dass gerade in Westdeutschland eher arbeitsmarktferne Frauen in Maßnahmen gelangen und in Ostdeutschland eher arbeitsmarktnähere. … Materielle Leistungen Die materiellen Leistungen nach dem SGB II dienen der Existenzsicherung der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen und den mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Partner/innen und Angehörigen. Die Höhe der Regelsätze im SGB II ist formal geschlechtsneutral. Gleichwohl sind einige gender- und gleichstellungsrelevante Wirkungen und Unterschiede im Bereich der materiellen Leistungen erkennbar. Dies betrifft insbesondere die Effekte beim Übergang von den vorherigen Systemen der Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum neuen System der einheitlichen Grundsicherung für Arbeitsuchende. Für ehemalige Arbeitslosenhilfe-Beziehende hat sich die Zugangsschwelle zu den Leistungen erhöht, da die Bedürftigkeit in der Grundsicherung für Arbeitsuchende restriktiver definiert ist. Der Anteil der früheren Arbeitslosenhilfe-Beziehenden, die allein aufgrund des Systemwechsels keine Leistungen mehr erhielten, war bei Frauen mit 14,9 % ca. doppelt so hoch wie bei Männern (7,7 %). … Geschlechterunterschiede zeigen sich auch in Bezug auf die Höhe der Leistungen: Sofern Personen vor dem Systemwechsel Arbeitslosenhilfe bezogen hatten und nach dem Systemwechsel ALG II erhielten, sind die SGB II-Leistungen im Durchschnitt geringer. Dabei mussten Männer stärkere Einbußen hinnehmen als Frauen, was auf deren durchschnittlich höhere Zahlbeträge bei der Arbeitslosenhilfe zurückgeführt werden kann. Demgegenüber hat sich die materielle Lage von Personen, die zuvor Hilfe zum Lebensunterhalt nach BSHG erhalten hatten, nach Einführung des SGB II durchschnittlich etwas erhöht. Aufgrund des höheren Frauenanteils im BSHG ist davon auszugehen, dass Frauen hiervon stärker profitiert haben. Eine Analyse nach Einkommensquellen hat gezeigt, dass Arbeitslosengeld II beziehende Frauen häufiger als Männer zusätzlich über Erwerbseinkommen und nicht anrechenbare Transfers verfügten, also eine günstigere finanzielle Situation aufwiesen: Ca. doppelt so viele hilfebedürftige Frauen wie Männer bezogen zusätzlich zum ALG II familienbezogene Transfers wie Eltern- und Pflegegeld oder verfügten über Einkommen aus Erwerbstätigkeit. … * Geschlechterunterschiede im Aktivierungsprozess Bezogen auf den Aktivierungsprozess wurden in mehreren Aspekten Geschlechterdifferenzen sichtbar. So waren Frauen im Untersuchungszeitraum unterdurchschnittlich in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen vertreten. Ihr Anteil an den Teilnehmer/innen stieg zwar zwischen 2005 und 2008 von 40,3 % auf 42,2 % leicht an. Dennoch ist die Frauenförderquote in den Jahren 2005 bis 2007 auf Bundesebene jeweils nicht erreicht worden im Jahr 2007 wurde sie sogar um 5,4 Prozentpunkte unterschritten. Deutliche Unterschiede gab es dabei zwischen Ost- und Westdeutschland. … Auch im Hinblick auf Erwerbsintegrationen von ALG II-Beziehenden lassen sich für den Untersuchungszeitraum deutliche geschlechtsspezifische Unterschiede feststellen. Hierbei ist jedoch zu beachten, dass nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit weniger als 10 % der Integrationen von arbeitslosen ALG II-Bezieher/innen auf die unmittelbare Vermittlungstätigkeit der Grundsicherungsstellen zurück gehen. … Bezogen auf den Verbleib nach Arbeitslosigkeit ist festzustellen, dass hilfebedürftige Frauen im Untersuchungszeitraum seltener als Männer in Erwerbstätigkeit und häufiger in Nicht-Erwerbstätigkeit übergegangen sind. Bei Abgängen aus dem Hilfebezug waren die Geschlechterunterschiede tendenziell noch größer: Männer gingen zu 75 % in Erwerbstätigkeit über, während der Anteil bei den Frauen nur 52 % betrug. Demgegenüber gingen Frauen insgesamt mit rund 31 % etwa dreimal so häufig wie Männer (11 %) in Nicht-Erwerbstätigkeit ab. … Die Erwerbsintegration von (vormals) ALG II-beziehenden Männern und Frauen unterschied sich auch in Bezug auf die Beschäftigungsform: Nach dem Hilfebezug erwerbstätige Männer waren fast ausschließlich sozialversicherungspflichtig beschäftigt oder selbständig tätig. Frauen waren demgegenüber zu gut einem Fünftel in Minijobs und nur zu drei Vierteln sozialversicherungspflichtig beschäftigt oder selbständig tätig. … Ergebnisse der Wirkungsforschung nach § 6c SGB II zeigen, dass unter den Arbeitslosen und Maßnahmeteilnehmer/inne/n im SGB II fast ausschließlich Frauen eine geringfügige Beschäftigung aufnehmen, und etwa jede zweite Beschäftigung, die von Frauen aus dem Hilfebezug aufgenommen wird, ein Minijob ist. Bei Männern überwiegt hingegen der Übergang in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. … * Bewertung aus gleichstellungspolitischer Sicht … Gleichstellung ist im SGB II ein Querschnittsziel mit einigen wenigen konkreten Vorgaben, die aber wie etwa die Unterstützung bei der Suche nach Kinderbetreuungsmöglichkeiten teilweise sogar Kann-Leistungen sind. Ziele wie etwa die Reduzierung der Hilfebedürftigkeit (sowie implizit oder explizit auch die Verringerung der Arbeitslosigkeit und Kosteneinsparungen) sind demgegenüber klarer verankert. Es gibt also eine Zielkonkurrenz mit unterschiedlichen Graden der Verbindlichkeit – und Gleichstellung hat darin eine eher nachrangige Position. Deutlich wird dies nicht nur in dem bislang noch sehr begrenzten Ausmaß der Institutionalisierung von Gleichstellungspolitik, sondern auch und vor allem in der Umsetzung im Aktivierungsprozess. … * Handlungsempfehlungen Angesichts der bestehenden Zielkonflikte, die oftmals zulasten einer stärkeren Verfolgung und Beachtung des Gleichstellungszieles wirken, betreffen die im Folgenden formulierten Handlungsempfehlungen teilweise sowohl die Umsetzungs- als auch die Regelungsebene. … Systematische Verankerung des Gleichstellungsthemas Um dem Thema Gleichstellung in der Umsetzung des SGB II zu einem höheren Stellenwert zu verhelfen, muss dieses konzeptionell stärker und systematischer in die Strategien und Handlungspraxis der Grundsicherungsstellen verankert werden. Die Benennung von Gender-Beauftragten ist hierfür eine notwendige, wenngleich keineswegs hinreichende Voraussetzung: … Da dies ganz offensichtlich nicht „naturwüchsig“ entsteht, bedarf es verbindlicherer Vorgaben auf der gesetzlichen Ebene einerseits und einer prozeduralen Unterstützung andererseits. … Andere Umgangsweise mit § 10 Absatz 1 Nr. 3 SGB II In der Analyse und Bewertung der Umsetzung des SGB II ist deutlich geworden, dass die geringeren Anteile von Frauen bei Maßnahmen und Integrationen u. a. daran liegen, dass Mütter von Kindern unter drei Jahren häufig nach § 10 Absatz 1 Nr. 3 SGB II nicht verpflichtet sind, eine Arbeit anzunehmen, aber damit faktisch auch weitgehend aus der Förderung ausgeschlossen werden. … Es hat sich in der Umsetzung gezeigt, dass die Möglichkeit der Freistellung oft zu pauschal gehandhabt wird und von den Fachkräften zum Teil auch entgegen der Präferenzen von Müttern davon ausgegangen wird, dass diese sich dem Arbeitsmarkt wegen fehlender Betreuungsmöglichkeiten nicht zur Verfügung stellen möchten. Die diesbezüglichen Empfehlungen erfordern keine gesetzlichen Änderungen, sondern vor allem eine gendersensiblere Umsetzung in den Grundsicherungsstellen. … Allen Betroffenen sollte die Möglichkeit angeboten werden, an begleitenden Maßnahmen teilzunehmen, ohne sich damit zugleich zur Arbeitsuche und –aufnahme zu verpflichten. Bei der Konzeption solcher Maßnahmen wären sowohl unterschiedliche inhaltliche Bedarfe als auch eine mehr oder weniger begrenzte zeitliche Verfügbarkeit zu berücksichtigen. … Die Frauenförderquote ist eines der wenigen bereits existierenden Instrumente zur gleichstellungsgerechten Steuerung. Dieses wäre stärker zu nutzen, um Defizite zu identifizieren oder – positiv ausgedrückt – Anhaltspunkte dafür zu gewinnen, an welchen Stellen auf der Ebene der einzelnen Grundsicherungsstelle Potenziale für eine gezieltere Förderung von Frauen (im Sinne des Nachteilsausgleichs) bestehen. Dabei ist sie nicht schematisch zu handhaben, sondern eher prozessbezogen – z. B. als Ausgangspunkt für die Entwicklung von Handlungskonzepten. Eine Orientierung von Maßnahmen alleine auf die zu erwartenden Vermittlungschancen im Anschluss kann dazu verleiten, diese eher geschlechtsspezifisch zu konzipieren – also z. B. Frauen und Männer in unterschiedliche Richtungen zu qualifizieren, in denen jeweils günstige Vermittlungschancen erwartet werden. … Integration/Vermittlung Um offene Stellen möglichst rasch zu besetzen, werden bei der Vermittlung spezielle Anforderungen der Arbeitgeber oftmals erfüllt. Dies führt tendenziell jedoch dazu, dass bestehende geschlechtsspezifische Ungleichheiten am Arbeitsmarkt fortgeschrieben oder bestimmte Gruppen wie Frauen mit kleineren Kindern ausgegrenzt werden. Beispiele aus der Praxis verweisen jedoch darauf, dass durchaus Einflussmöglichkeiten auf die Anforderungen der Arbeitgeber und ihre Besetzungswünsche existieren. … Wenn Frauen in Erwerbstätigkeit übergehen, handelt es sich hierbei häufig um Minijobs. Sofern dies nicht von den Frauen selbst als ihrer Lebenssituation angemessen angesehen wird, sollte die Suche nach einer umfangreicheren Erwerbstätigkeit weiter unterstützt werden.“ Den Abschlussbericht der Untersuchung im vollem Textumfang entnehmen Sie bitte dem Anhang oder aufgeführtem Link.
http://www.bmas.de/portal/40196/f396__forschungsbericht.html
http://www.iaq.uni-due.de/
Quelle: BMAS Informationsdienst Wissenschaft Universität Duisburg-Essen
Dokumente: Abschlussbericht___Bewertung_der_SGB_II_Umsetzung_aus_gleichstellungspolitischer_Sicht.pdf
