Evaluation der Arbeitsmarktpolitischen Instrumente – Sachstandsbericht

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Auszüge aus dem Sachstandsbericht der Evaluation der Instrumente:
Warum brauchen wir wissenschaftliche Evaluation in der Arbeitsmarktpolitik?
Politik und Arbeitsverwaltung stehen vor einem schwierigen Balanceakt: Um die Ziele der Arbeitsförderung (SGB III) und der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) zu erfüllen, sollen sie einerseits Mittel wirksam und wirtschaftlich einsetzen und zur optimalen Allokation der Produktionsfaktoren beitragen. Andererseits dürfen sie aber auch den sozialpolitischen Auftrag nicht vernachlässigen, der darauf abzielt, mithilfe arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen Nachteile auszugleichen und die Arbeitsmarktchancen bestimmter Personengruppen zu verbessern.

Eine Weiterentwicklung der aktiven Arbeitsmarktpolitik setzt ihre Bewertung und damit die Kenntnis ihrer Leistungsfähigkeit voraus. Konkret bedeutet dies die Generierung von detailliertem Wissen zur Effektivität und Effizienz der Instrumente und Programme. Daraus lässt sich die Leitfrage der Evaluationsprojekte ableiten: Was wirkt warum und zu welchen Kosten? Die Beantwortung dieser einfach lautenden Frage ist keineswegs trivial. …

Arbeitsmarktpolitik unterscheidet sich von anderen Politikfeldern durch eine außerordentlich hohe Gestaltungsdynamik. Rechtliche und institutionelle Rahmenbedingungen sowie deren Ausfüllung durch die Praxis unterliegen seit vielen Jahren vor dem Hintergrund struktureller Anpassungsprozesse in Wirtschaft und Gesellschaft einem beständigen Wandel. Arbeitsmarktpolitik ist inzwischen als „lernendes“ Politikfeld mit einem intensiven Diskurs zwischen Politik und
Wissenschaft auf der Grundlage einer intensiven Evaluationskultur aufgestellt. Arbeitsmarkt- und Berufsforschung ist eine gesetzlich verankerte Daueraufgabe, die weit mehr umfasst als die Wirkungsforschung zu arbeitsmarktpolitischen Instrumenten. …

Maßnahmen zur Verbesserung der Eingliederungschancen

Die Maßnahmen zur Verbesserung der Eingliederungschancen, die vermittlungsunterstützenden Dienstleistungen sowie kurze und längere Qualifizierungsmaßnahmen umfassen, zeigen insgesamt leicht positive Wirkungen hinsichtlich der Integration in Beschäftigung: Am wenigsten
wirksam ist nach diesen Studien die Beauftragung Dritter mit der gesamten Vermittlung, die nur bei wenigen Teilgruppen unter den Arbeitslosen zu einer signifikanten Verbesserung der Beschäftigungsaussichten führt. Bei den vermittlungsunterstützenden Dienstleistungen schneidet der Vermittlungsgutschein etwas besser ab, hier stiegen die Integrationschancen im Durchschnitt bei den Empfängern zumindest leicht. Allerdings ist zu beachten, dass vorwiegend Arbeitslose mit besseren Beschäftigungsaussichten den Gutschein erhalten.

Die Mehrzahl der Studien zu den Wirkungen der Förderung beruflicher Weiterbildung, aber auch zu den Trainingsmaßnahmen, kommt zu dem Ergebnis, dass diese Maßnahmen die Arbeitsmarktchancen der Teilnehmenden längerfristig erhöhen. Bei Trainingsmaßnahmen, die
nicht länger als drei Monate andauern, treten Eingliederungswirkungen bereits innerhalb der ersten zwei Jahre und teils sogar wenige Monate nach Teilnahmebeginn auf. Die Effektivität unterschiedlicher Trainingsmaßnahmenarten variiert ebenfalls deutlich: Am oberen Ende der Skala befinden sich die betriebsnahen Maßnahmen, am unteren Ende schulische Bewerbungstrainings. Die geschätzten Wirkungen der Förderung beruflicher Weiterbildung differieren ebenfalls
zwischen einzelnen Varianten und Teilnehmergruppen. Bei kürzeren Maßnahmen tritt die positive Wirkung schneller ein, längerfristig scheint jedoch die Wirkung von Maßnahmen, die auf den Abschluss in einem anerkannten Ausbildungsberuf abzielen, auf die Beschäftigungschancen höher auszufallen.

Bei den Maßnahmen zur Verbesserung der Eingliederungschancen spielt offensichtlich die Art und Weise der Erbringung arbeitsmarktlicher Dienstleistungen eine besondere Rolle. Träger können einerseits im Rahmen des Vergaberechts direkt beauftragt werden, andererseits können
Arbeitslose Gutscheine für entsprechende Leistungen zu erhalten. …

Maßnahmen für junge Menschen am Übergang von der Schule in den Beruf
Die Maßnahmen der Bundesagentur für Arbeit für junge Menschen am Übergang von der Schule in den Beruf sind bisher nur teilweise hinsichtlich ihrer Wirkungen auf Eingliederungsprozesse untersucht worden. Seit kurzer Zeit wurden seitens des BMAS die Anstrengungen, hier zu belastbaren Erkenntnissen zu kommen, intensiviert. Im Herbst 2009 wurde eine Vorstudie zur Evaluation von Fördermaßnahmen für junge Menschen unter 25 Jahren in den Rechtskreisen SGB III und SGB II in Auftrag gegeben, die vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung
(ZEW), Rambøll Management Consulting und dem Institut für Angewandte Sozialwissenschaft (infas) durchgeführt wird. Ziel der Vorstudie ist zu prüfen, ob bzw. inwieweit es möglich ist, eine umfassende Evaluation von Maßnahmen zur Integration von jungen Menschen in den Ausbildungs- und/oder Arbeitsmarkt durchzuführen und ein geeignetes Evaluationsdesign zu erarbeiten. Im Abschlussbericht der Vorstudie, der in Kürze veröffentlicht wird, kommen die Wissenschaftler
zu dem Schluss, dass eine umfassend angelegte Evaluation in den Rechtskreisen des SGB III und des SGB II für unter 25-Jährige eine äußerst komplexe Aufgabe ist. Das liegt nicht zuletzt an der Vielzahl von Bundes- und Länderprogrammen, die neben den spezifischen Istrumenten der aktiven Arbeitsmarktpolitik für diese Personengruppe durchgeführt werden. Aus Gründen der Umsetzbarkeit schlagen die Wissenschaftler ein Evaluationsdesign vor, das auf die arbeitsmarktpolitischen Instrumente fokussiert ist.

Zu einzelnen Instrumenten laufen derzeit schon Evaluationsprojekte (auch im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales) oder sind gerade abgeschlossen worden: ## Die Begleitforschung zur Einstiegsqualifizierung (EQ, § 235b SGB III) weist als zentrales Zwischenergebnis aus, dass sich EQ-Geförderte von den gesamten Gruppe der Ausbildungsstellenbewerber kaum unterscheiden. Die Quote des Übergangs nach einer Einstiegsqualifizierung in betriebliche Berufsausbildung hatte sich gegenüber den bisherigen Untersuchungen reduziert (2010: 56 % gegenüber 2007: 65,5 %). Das Forschungsvorhaben ist noch nicht abgeschlossen. Die bisherigen Forschungsberichte sind auf der Homepage des BMAS verfügbar (Becker et al. 2010).
## Erste Ergebnisse der gesetzlich vorgeschriebenen Begleitforschung zum Ausbildungsbonus (§ 421r SGB III) für so genannte Altbewerber wurden dem Deutschen Bundestag im Sommer 2010 übermittelt (Bundestagsdrucksache 17/2690). Zum Beispiel gaben die geförderten Betriebe in einer Befragung im Jahr 2009 in rund 70 Prozent der Fälle an, dass sie den Ausbildungsplatz auch ohne den Ausbildungsbonus geschaffen hätten. Über die Wirkungen zum Übergang in Beschäftigung liegen noch keine Erkenntnisse vor.
## Bis zum Ende des Jahres 2010 wird das Bundesministerium für Arbeit und Soziales dem Deutschen Bundestag erste Erkenntnisse zur modellhaften Erprobung der Berufseinstiegsbegleitung (§ 421s SGB III) vorlegen. Bei Redaktionsschluss dieses Berichtes war es nicht möglich, diese einzubeziehen.
## Ein Forschungsbericht des IAB zur vertieften Berufsorientierung, § 33 SGB III, (Kupka und Wolters 2010) gibt einen Überblick über die regional sehr heterogene Ausgestaltung der Maßnahmen und fasst die bisher vorliegenden wissenschaftlichen Ergebnisse zusammen. Danach liegen Ergebnisse zu den kausalen Wirkungen von Maßnahmen vertiefter Berufsorientierung bisher nicht vor. Wegen der Heterogenität des Instruments sind sie auch in Zukunft nicht flächendeckend zu erwarten, allerdings laufen gegenwärtig im Auftrag der Bundesagentur für Arbeit und des BMAS mehrere Untersuchungen zu regionalen Teilprojekten, die exemplarisch solche Nettoeffekte ermitteln.
## Zu den berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen (§ 61 SGB III, zur Beschreibung vgl. Plicht 2010) liegen keine Wirkungsanalysen im eigentlichen Sinne vor. Studien zum Verbleib der Teilnehmer (Dietrich/Plicht 2009) zeigen, dass der Integrationserfolg wesentlich
vom vorher erreichten Bildungsstand, der Schulleistung und der sozialen Herkunft bedingt wird. Jugendliche, die grundsätzlich für eine Ausbildung geeignet waren, aber aufgrund lokaler Arbeitsmarktbedingungen zunächst keinen Ausbildungsplatz gefunden
hatten, profitierten zudem in größerem Umfang von berufsvorbereitenden Maßnahmen als Jugendliche mit mangelnder Ausbildungsreife.
Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung auf dem ersten Arbeitsmarkt

Nach den mikroökonometrischen Wirkungsstudien sind die Beschäftigung begleitenden Maßnahmen als die „erfolgreichsten“ Instrumente einzuschätzen. Im Vergleich zu nicht geförderten, ansonsten ähnlichen Arbeitslosen sind die Beschäftigungsquoten bei mit Eingliederungszuschüssen geförderten Personen drei Jahre nach Förderbeginn – je nach Personengruppe – regelmäßig 20 bis 40 Prozentpunkte höher. Bei der Gründungsförderung wird eine entsprechende Wirkung noch fünf Jahre nach Förderbeginn ermittelt.

Dennoch ist bei dem Einsatz dieser Maßnahmen Vorsicht geboten. Insbesondere die Frage von Mitnahme- und Substitutionseffekten ist derzeit noch nicht hinreichend geklärt. Substitutionseffekte
können jedoch akzeptabel sein, wenn die Maßnahmen bewirken, dass Personen mit Vermittlungshemmnissen in der „Arbeitskräfteschlange“ um Jobs nach vorne rücken. Selbst wenn Mitnahmeeffekte vorliegen (…), kann die Förderung dennoch bewirken, dass die zukünftige Erwerbskarriere deutlich stabiler verläuft als dies ohne Förderung der Fall gewesen wäre.

Beschäftigung schaffende Maßnahmen

Die vorliegenden Evaluationsergebnisse zu Teilnahmewirkungen von ABM und Arbeitsgelegenheiten stellen einige wichtige Befunde bereit: Erstens entstehen durch die Förderung von relativ arbeitsmarktnahen Arbeitslosen deutliche Einbindungseffekte. Viele der ABM-Teilnehmer, die zuvor Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe bezogen haben, hätten den Ergebnissen nach ohne die Teilnahme bereits innerhalb weniger Monate eine ungeförderte Beschäftigung gefunden.
Für durch ABM oder Arbeitsgelegenheiten geförderte erwerbsfähige Hilfebedürftige sind die Einbindungseffekte hingegen recht gering – es handelt sich bei ihnen von vornherein um arbeitsmarktferne Personen.

Zweitens weisen die Befunde darauf hin, dass ABM und Zusatzjobs die Beschäftigungschancen bei bestimmten schwer vermittelbaren Personengruppen mittelfristig erhöhen können. Eine starke Konzentration der Arbeitsgelegenheiten auf bestimmte, nicht von vorneherein benachteiligte Arbeitslose (wie beispielsweise arbeitslose erwerbsfähige Hilfebedürftige im Alter von weniger als 25 Jahren) trägt nicht zu erhöhten Integrationschancen dieser Personengruppe bei. Eine gezieltere Förderung von besonders benachteiligten Jugendlichen und jungen Erwachsenen könnte das unter Umständen ändern.

Insgesamt sind die Ergebnisse zur Wirkung von Arbeitsgelegenheiten allerdings noch unvollständig. Die Untersuchungsergebnisse beziehen sich fast ausschließlich auf Teilnahmen kurz nach der Einführung des SGB II. …

Lehren und Konsequenzen für künftige Evaluationsprojekte


Bestimmte Maßnahmen oder Instrumente lassen sich nur schwer bzw. nicht verlässlich genug mit den Standardverfahren der Wirkungsforschung – bei denen ausschließlich auf den Vergleich mit “statistischen Zwillingen“ auf der Basis von Verwaltungsdaten zurückgegriffen wird – auswerten. Dies gilt insbesondere bei Maßnahmen für berufliche Rehabilitanden und für junge Menschen unter 25 Jahren. Bei Maßnahmen der beruflichen Weiterbildungsleistungen im Rahmen beruflicher Rehabilitation ist es allein auf Basis von Prozessdaten kaum möglich, alle für die Förderung und den Arbeitsmarkterfolg relevanten Merkmale der Geförderten zu berücksichtigen. Ähnliches gilt für junge Menschen, bei denen in der Regel zu wenig über ihre in den Prozessdaten erfasste „Vorgeschichte“ bekannt ist bzw. bei denen ein zu kurzer Zeitraum des Erwerbslebens erfasst, um zuverlässig „statistische Zwillinge“ für einen Vergleich auswählen zu können. …

Es fehlen bisher weitgehend systematische und auf einen bestimmten vorher festgelegten Zeitraum bezogene Kosten-Nutzen-Analysen, die die erzielten unmittelbaren und mittelbaren Wirkungen abschätzen und den Kosten der Maßnahmen gegenüberstellen. Solche Kosten-Nutzen-Analysen erfordern u.a. einerseits nicht nur Informationen zu den spezifischen Maßnahmekosten, den Verwaltungskosten und den Auswirkungen von Arbeitslosigkeit, Maßnahmeteilnahme und Beschäftigung auf das Steuer- und Transfersystem, sondern andererseits auch die Berechnung kumulierter Effekte (z.B. auf die Tage in Beschäftigung), die auf die jeweiligen Lebenslagen der Teilnehmenden und Nichtteilnehmenden bezogen werden können. Diesem hohen Anspruch, dessen Umsetzung eine spezifische Datengrundlage erfordert, kann gegenwärtig bestenfalls ein Teil der Studien entsprechen.

Unvollständige Befunde gibt es auch mit Blick auf die Organisation und Durchführung der Aktivierung von arbeitsuchenden Menschen. Untersuchungen über Ausgestaltung und Erfolg von Vermittlungsstrategien, den Einfluss des spezifisches Verhaltens von Fachkräften im Vermittlungs- und Aktivierungsprozess, die praktische Umsetzung und Implikationen des 4-Phasen-Modells in der Arbeitsförderung oder ähnlicher Konzepte in der Grundsicherung für Arbeitsuchende wurden bisher nur in Ansätzen durchgeführt. Kaum Befunde liegen bisher auch zu den Anreizeffekten der Vertragsgestaltung mit Dritten – z.B. bei Bildungsträgern, bei privaten Vermittlungsdienstleistern oder im Bereich der öffentlich geförderten Beschäftigung – vor. … “

Den Bericht in vollem Textumfang entnehmen Sie bitte dem Anhang oder aufgeführtem Link.

http://www.bmas.de/portal/50332/2011__01__13__arbeitsmarktpol__instr__iab__studie.html

Quelle: BMAS

Dokumente: 2011__01__13__arbeitsmarktpol__instr__iab__studie.pdf

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