Eignung, Vielfalt und Vorrang der freien Träger in der Jugendhilfe untersucht am Beispiel der Jugendsozialarbeit an Schulen in Bayern.
Auszüge aus einem Rechtsgutachten von Prof. Dr. Peter Mrozynski:
“ Vorbemerkung
Die Auseinandersetzung mit den Begriffen Eignung, Vielfalt und Vorrang darf nicht mit Blick auf das Interesse einzelner Akteure im Sozialleistungssystem erfolgen. Bei der Frage der Eignung geht es letzten Endes um die Qualität des ganzen Leistungssystems. Die Vielfalt der Angebote ist Voraussetzung für die praktische Wirksamkeit des Wunsch- und Wahlrechts, mit dem auch die Subjektstellung des Leistungsberechtigten gewährleistet wird. Der Vorrang der freien Träger ist ein Merkmal des Fürsorgesystems, das innerhalb der Europäischen Union wohl nur in Deutschland so stark ausgeprägt ist, und mit dem man zumindest in der Vergangenheit eine große Innovationskraft und die Mobilisierung von ehrenamtlichem Engagement verbinden muss.
Die Jugendsozialarbeit an Schulen ist zwar eine Leistung der Jugendhilfe im weitesten Sinne und hat insoweit ihre Rechtsgrundlage im Kinder- und Jugendhilferecht. Sie berührt aber auch das Schulrecht und, wie praktisch jede Leistung der Jugendhilfe, auch das Familienrecht. Insbesondere wenn diese Jugendhilfe durch Mittelzuweisungen aus den öffentlichen Haushalten unterstützt wird, hat auch das Haushaltsrecht einen unmittelbaren Einfluss. Das gilt insbesondere für die Richtlinien zu Art. 44 BayHO.
Angesichts eines derart komplexen Gefüges von Normen und angesichts der Einbeziehung unterschiedlicher Behörden kann es zu Unstimmigkeiten oder gar zu widersprüchlichen Einschätzungen der Beteiligten über deren Aufgaben kommen. Das gilt für die Jugendsozialarbeit an Schulen insbesondere auch deswegen, weil die freien Träger der Jugendhilfe in die Aufgabenerfüllung einbezogen sind. Deren Rechtsstellung im Verhältnis zu den öffentlichen Trägern der Jugendhilfe ist eine völlig andere als ihr Verhältnis zur Schule, dies vor allem deshalb, weil das Schulrecht keinerlei Berührung mit dem Sozialrecht hat.
Rechtsgrundlage für die Jugendsozialarbeit an Schulen
Die Jugendsozialarbeit an Schulen erfolgt in Bayern auf der Grundlage des § 13 SGB VIII. Anwendbar ist nicht § 13 Abs. 3 SGB VIII, der die Unterkunft in einer betreuten Wohnform regelt. Vielmehr ist § 13 Abs. 1 SGB VIII die richtige Rechtsgrundlage für die Jugendsozialarbeit an Schulen. Dies hat u. a. zur Folge, dass explizit ein Ausgleich sozialer Benachteiligung oder die Überwindung individueller Beeinträchtigung Leistungsvoraussetzung ist. Die alternative Nennung der beiden Voraussetzungen hat zur Folge, dass nicht gesondert geprüft werden muss, worauf eine Lernbeeinträchtigung oder eine Verhaltensstörung beruht. Allerdings muss deren Vorliegen festgestellt werden.
Der Freistaat Bayern unterstützt auf der Grundlage seiner Richtlinien vom 20.11.2012 mit seinem „Förderprogramm die Landkreise und kreisfreien Städte bei der Jugendsozialarbeit nach § 13 SGB VIII“ an bestimmten Schulen. Zu diesem Zweck werden Kooperationsvereinbarungen geschlossen, in die auch die Schulen einbezogen sind. Deren Verpflichtung „zur Zusammenarbeit mit der Jugendsozialarbeit an Schulen“ ergibt sich aus Art. 31 BayEUG. Die Jugendsozialarbeit wird in den Richtlinien als „die intensivste Form der Zusammenarbeit von Jugendhilfe und Schule unter Federführung des Jugendamtes“ bezeichnet. …
Unter Verwendung der vom Freistaat Bayern zur Verfügung gestellten Mittel fördern die Jugendämter die freie Jugendhilfe (§ 74 Abs. 1 SGB VIII). Soweit auf den genannten Rechtsgrundlagen eine Jugendsozialarbeit an Schulen durchgeführt wird, werden keine Verträge nach den §§ 78 a ff. SGB VIII geschlossen. Allein nach Bundesrecht beurteilt, wäre dies auch nicht möglich, da § 78 a Abs. 1 Nr. 1 SGB VIII nur auf § 13 Abs. 3 SGB VIII verweist. Rechtsgrundlagen für die nachfolgenden Erwägung sind also allein die §§ 3, 4 und 74 SGB VIII. Ergänzend gilt Art. 13 Bay AGSG, der die Regelung des § 4 SGB VIII präzisiert.
Das Verhältnis zwischen öffentlicher und freier Jugendhilfe
Das Verhältnis der öffentlichen zur freien Jugendhilfe ist an sich seit Jahren geklärt und bedürfte eigentlich keiner weiteren Erörterung. Allerdings sind die Begriffe, mit denen dieses Verhältnis beschrieben wird, doch so vage und einer unterschiedlichen Bewertung nach der jeweiligen Interessenlage ausgesetzt, dass oft unmerklich ihre Grundlage, die sie im Gesetzestext haben, verlassen wird. So hat sich der Begriff der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zu einer formelhaften Wendung entwickelt, die nicht verhindern konnte, dass sich eindeutig rechtswidrige Gestaltungsformen, wie gewisse Extremformen der Sozialraumorientierung entwickelt haben. Auch die häufig gebrauchte Formulierung, die freie Jugendhilfe wäre nicht Erfüllungsgehilfe der öffentlichen Jugendhilfe, konnte insbesondere wegen ihres sachlichen Bezugs zum Zivilrecht nicht über die Bedeutung einer formelhaften Wendung hinausgelangen. Man kann insgesamt feststellen, dass die seit langem im Umlauf befindlichen Begriffe des Kinder- und Jugendhilferechts im alltäglichen Gebrauch an Kontur noch verloren haben. Deswegen ist die Rückbesinnung auf den klaren Gesetzestext unerlässlich.
Vor dem Hintergrund der Richtlinien des Freistaates Bayern darf man den Begriff der „Federführung des Jugendamtes“ nicht missverstehen. Dieser Begriff hat keine selbständige rechtliche Bedeutung. Er kann nur im Gesamtzusammenhang der §§ 3 und 4 SGB VIII verstanden werden. Man darf den Richtlinien nicht unterstellen, sie hätten daran etwas ändern oder etwas hinzufügen wollen. Es bedarf eigentlich keines Hinweises mehr, dass Richtlinien das Gesetz nur konkretisieren aber nicht modifizieren können. Diesen Rahmen haben die Richtlinien ersichtlich eingehalten.
Hilfreich bei der Auslegung des Gesetzestextes ist eine Formulierung des BVerfG zum ehemaligen § 5 JWG, die sich der Gesetzgeber des SGB VIII zu eigen gemacht und in die Gesetzesbegründung zu § 4 SGB VIII aufgenommen hat:
„Es kann aber nicht angenommen werden, dass ein Gesetz, das öffentliche und private Jugendhilfe zu sinnvoller Zusammenarbeit zusammenführen will, die Gemeinden und Gemeindeverbände als Träger der Jugendämter durch die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG zwingen will, bereits vorhandene öffentliche Einrichtungen zu schließen. Wo geeignete Einrichtungen der Jugendämter ausreichend zur Verfügung stehen, kann von ihnen weder eine Förderung neuer Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe verlangt werden, noch eine Schließung bereits vorhandener öffentlicher Einrichtungen zugunsten freier Einrichtungen, die erst noch geschaffen werden müssten. Derselbe Grundsatz des sinnvollen Einsatzes finanzieller Mittel und der Zusammenarbeit verbietet es aber auch, von den Gemeinden zu verlangen, dass sie von einem mit bescheidenen Mitteln möglichen Ausbau vorhandener eigener Einrichtungen absehen und statt dessen mit erheblich höherem Aufwand die Schaffung einer neuen Einrichtung eines Trägers der freien Jugendhilfe fördern. Umgekehrt soll das Jugendamt dort, wo geeignete Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe bereits vorhanden sind, die schon allein gewährleisten, dass die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen, keine Mittel für die Schaffung eigener Einrichtungen einsetzen, sondern vielmehr seine Mittel für die Förderung der freien Einrichtungen verwenden (§ 5 Abs. 1, § 7, § 8 JWG).“
Diese, heute in § 4 Abs. 2 SGB VIII geregelte „institutionelle Subsidiarität“, die also einen relativen Vorrang der freien vor der öffentlichen Jugendhilfe begründet, hat also einen historischen und verfassungsrechtlichen Hintergrund. Wenn darüber hinaus § 3 Abs. 1 SGB VIII regelt, dass die Jugendhilfe durch eine Vielfalt von Trägern unterschiedlicher Wertorientierungen und die Vielfalt von Inhalten, Methoden und Arbeitsformen gekennzeichnet ist, dann bedeutet das vor allem Folgendes: Nicht im Fokus des Gesetzes steht das Interesse des einzelnen Trägers mit seiner Wertorientierung. Im Vordergrund steht vielmehr die Vielfalt von Trägern unterschiedlicher Wertorientierungen. Kurz: Die Vielfalt ist im Gesetzestext garantiert, nicht dagegen das Interesse des einzelnen Trägers, sich gegenüber seinen Konkurrenten durchzusetzen. Letzteres ist gewissermaßen nur ein Reflex der Vielfalt.
Wenn aber einerseits die Vielfalt gewährleistet ist, dann kann man andererseits von den freien Trägern der Jugendhilfe nicht erwarten, dass sie selbst für diese Vielfalt sorgen. Vielmehr konkurrieren sie miteinander. …
Die Vielfalt fordert das Gesetz nun auch für „Inhalte, Methoden und Arbeitsformen“. Konkret ausgedrückt: Diese Vielfalt wäre nicht gewährleistet, wenn freie Träger unterschiedlicher Wertorientierung, wie wir sie in Deutschland haben, auf ein bestimmtes methodisches Konzept festgelegt würden. Vielfältige Träger, die eine Einheitsmethode anwenden, wären ein Verstoß gegen § 3 Abs. 1 SGB VIII. Das Jugendamt darf also eigene Arbeitsformen entwickeln und auch vorschlagen. Es darf aber keine Grundsätze festlegen, die bei der Zusammenarbeit mit den freien Trägern, diese auf bestimmte Inhalte, Methoden usw. verpflichten würden. Mehr noch: würden sich alle freien Träger einverständlich auf eine bestimmte Arbeitsform festlegen, müsste das Jugendamt intervenieren, um für die von § 3 Abs. 1 SGB VIII geforderte Vielfalt zu sorgen.
Im praktischen Ergebnis bedeutet das, dass ein Vorhalten von Richtlinien, die alle Träger auf eine bestimmte Arbeitsform festlegen, per se rechtswidrig ist. Daraus folgt auch, dass Richtlinien, Vereinbarungen, Auflagen, Weisungen oder ganz allgemein untergesetzliche Handlungsanleitungen im Lichte des § 3 Abs. 1 SGB VIII auszulegen sind. Je weniger dabei eine Auslegung für eine Offenheit für verschiedene Arbeitsformen spricht, umso eher ist ihr Gegenstand als rechtswidrig zu erachten. Man kann also durchaus sagen, dass die in § 3 Abs. 1 SGB VIII geregelte Vielfalt eine – einfachgesetzliche – institutionelle Garantie ist. Das Gesetz will diese Vielfalt und keiner der Akteure darf – freiwillig oder unter Druck – gegen die Verwirklichung dieser Vielfalt handeln. Doch allein das Jugendamt kann Garant dieser Vielfalt sein. …
Umfang der Einflussnahme auf die Tätigkeit der freien Träger durch den öffentlichen Träger
Die Auslegung des Gesetzestextes lässt sich in folgenden Grundsätzen zusammenfassen:
– Wenn die §§ 3 und 4 SGB VIII die Vielfalt und Eigenständigkeit der freien Träger garantieren,
– wenn dies auch für ihre Förderung (§ 74 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII) gilt,
– und wenn der öffentliche Träger sogar von der Schaffung eigener Angebote absehen soll, soweit geeignete Angebote der freien Träger betrieben werden oder rechtzeitig geschaffen werden können (§ 4 Abs. 2 SGB VIII),
dann ist es auch nicht zulässig, den freien Trägern Weisungen zu erteilen,
– weil Letztere gegenüber der unzulässigen Schaffung von eigenen Einrichtungen der öffentlichen Träger einer eigenen Rechtfertigung bedürften,
– was nur beschränkt auf die ausdrückliche gesetzliche Regelung des § 74 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII geschehen ist.
– Weisungen, die sich auf die Einhaltung des Gesetzes erstrecken, haben nur eine klarstellende Bedeutung. …
Zusammenfassung
## Welcher Behörde innerhalb des SGB VIII bei einer konkreten Aufgabe die Kontrollbefugnis zukommt, ergibt sich aus dem Landesrecht (§ 49 SGB VIII). Es kommt hinzu, dass es eine allgemeine Aufsicht über freie Träger nicht gibt. Sie können anerkannt werden oder sie sind von Gesetzes wegen anerkannt (§ 75 Abs. 3 SGB VIII). Die Anerkennung kann zurückgenommen werden. Die sachliche Zuständigkeit für Entscheidungen dieser Art ist im Landesrecht geregelt.
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## Es besteht angesichts der ausdrücklich geregelten Kontrollbefugnisse in konkreten Fällen also auch keine Notwendigkeit den Begriff der Gesamtverantwortung des Jugendamtes derart weit auszulegen, dass es sich gewissermaßen für alles, was in seinem Zuständigkeitsbereich geschieht, verantwortlich fühlt. Eine andere Vorstellung von der Kommunalverwaltung mag durchaus vertreten werden oder sogar zutreffend sein. Sie stößt aber an die Grenzen der §§ 3 und 4 SGB VIII.
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## Gesamtverantwortung ist im Rahmen der Gesetze wahrzunehmen. Dazu gehören auch die §§ 3 und 4 SGB VIII
## Nach der Gesetzeslage hat sich an dem Vorrang der freien Jugendhilfe nichts geändert. Gegenüber dem früheren § 5 JWG ist § 4 SGB VIII lediglich als Soll-Vorschrift gefasst worden. Deswegen spricht man seither von einem „relativen“ Vorrang der freien Träger, der ein charakteristisches Merkmal des Subsidiaritätsprinzips ist. Dieses Merkmal entbindet nicht davon, die Voraussetzungen für ein Abweichen von der Sollvorschrift zu klären. Nur wenn diese Voraussetzungen feststehen, besteht überhaupt ein Betätigungsrecht des öffentlichen Trägers.
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## An diesen Grundsätzen ändert sich schließlich auch nichts angesichts der in § 4 Abs. 1 SGB VIII geregelten partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen freier und öffentlicher Jugendhilfe. Das ist schon deswegen nicht der Fall, weil § 4 Abs. 1 SGB VIII nur eine Verpflichtung des öffentlichen Trägers regelt und nur regeln durfte (Art. 12 Abs. 2 GG).
## Man wird letzten Endes auch nicht sagen können, dass etwa im Rahmen einer Förderung nach § 74 SGB VIII eine weitergehende rechtliche Verpflichtung des freien Trägers begründet werden kann. Der Gesetzgeber hat in den §§ 4 Abs. 1, 74 Abs. 2, 78c Abs. 1 Satz 2 SGB VIII und auch in § 76 Abs. 1 Satz 2 SGB XII verpflichtende Regelungen getroffen, die durch vertragliche Vereinbarungen nicht erweitert werden dürfen (§ 31 SGB I). Das mag nicht immer sinnvoll sein. Eine gewisse Erweiterung der Zusammenarbeitspflicht der freien Träger durch Gesetz dürfte erforderlich sein. Diese wäre aber eine Berufsausübungsrege-lung und an Art. 12 Abs. 2 GG zu messen.
## Dennoch ist es sicher sinnvoll, wenn die freien Träger zu einer engen Zusammenarbeit mit dem öffentlichen Träger bereit sind, wozu sie ja auch durch § 4 Abs. 2 SGB VIII veranlasst werden. Aus juristischer Sicht würde es sich aber sehr empfehlen, diese Zusammenarbeit auf die Durchführung von Maßnahmen auszurichten. Würde man etwa bereits bei der Frage einer Anerkennung, oder gar einer Förderung eine Zusammenarbeit praktizieren, könnte sich die Situation einstellen, dass ein freier Träger allzu bereit sein könnte, auf Wünsche oder auch auf noch nicht geäußerte Erwartungen eines öffentlichen Trägers einzugehen. Dies könnte dann doch wieder die Realisierung der Ziele der §§ 3 und 4 SGB VIII gefährden. Auf eine solche Bereitschaft eines freien Trägers dürfte der öffentliche Träger ohnehin nicht eingehen, denn seine Gesamtverantwortung erstreckt sich auch auf die Gewährleistung der §§ 3 und 4 SGB VIII.
## Auch im politischen Raum ist nicht daran gedacht, an den überkommenen Grundsätzen etwas zu ändern. So hebt der 14. Kinder- und Jugendbericht die Bedeutung der freien Träger hervor, deren Stellung auch in der Rechtsprechung unangefochten ist. An dieser Ausprägung des Leistungssystems soll sich, so der 14. Kinder- und Jungendhilfebericht, auch in den nächsten Jahren nichts ändern. „
Quelle: LAG KJS Bayern
Dokumente: Gutachten_JaS_KJS_Bayern_Oktober_2013.pdf
