Qualitätskriterien als Kernbestandteil der Vergabe von Arbeitsmarktdienstleistungen

Eine von der GEW in Auftrag gegebene und von den Gewerkschaften DGB, GEW und ver.di gemeinsam vorgelegte Expertise von Professor Dr. Stefan Sell zum Thema „Qualitätskriterien als Kernbestandteil der Vergabe von Arbeitsmarktdienstleistungen auf der Grundlage der reformierten EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU für öffentliche Aufträge (Vergaberichtlinie) und ihrer anstehenden Umsetzung in nationales Recht in Deutschland“ unterbreitet konkrete Vorschläge, wie bei Arbeitsmarktdienstleistungen hohe Integration sowie eine hohe Teilnehmerzufriedenheit und eine bessere Maßnahmequalität erreicht werden können. Sie bietet damit eine Grundlage für den politischen Entscheidungsprozess sowie für die spätere Umsetzung durch die Bundesagentur für Arbeit. Für Deutschland bietet die Umsetzung dieser Richtlinie die einmalige Chance, die Vergabe von Arbeitsmarktdienstleistungen (AMDL) maßgeblich zu verbessern. Das gelingt, wenn künftig die Qualität und nicht der Preis über die Vergabe entscheidet. Die EU-Richtlinie erlaubt nationale Gestaltungsmöglichkeiten. Zugleich fordert sie, die qualitativen, umweltbezogenen und sozialen Aspekte bei der Vergabe von Leistungen einzubeziehen. Die Expertise von Prof. Dr. Stefan Sell schlägt dazu Qualitätskriterien vor. Die bisherige Praxis mit bundesweiter Standardisierung der ausgeschriebenen Bildungsmaßnahmen verhindert Konzept – sowie Qualitätsentwicklungen, bezogen auf die sich ständig verändernde Zielgruppe von Bildungsmaßnahmen.

Auszüge aus der Expertise zu Qualitätskriterien als Kernbestandteil der Vergabe von Arbeitsmarktdienstleistungen:

Bildung wurde betriebswirtschaftlichen Überlegungen untergeordnet

„Gute Weiterbildung braucht gute Arbeitsbedingungen. Davon sind wir derzeit weit entfernt. Die politisch gewollte Weichenstellung (…) hat mit der 2004 eingeführten bundeszentral einheitlichen Durchführung von Ausschreibungen zu gravierenden Veränderungen geführt. Bildung wurde betriebswirtschaftlichen Überlegungen untergeordnet, Einkaufsprozesse wurden zentralisiert, Netzwerkstrukturen wurden zerschlagen, Maßnahmen von der Stange geschaffen.

Rechtsgrundlage dieser Ausschreibungen ist bis heute die VOL (Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen). Dieses System ist aber für die Beschaffung von personenbezogenen Dienstleistungen ungeeignet. Anders als bei Bauleistungen, wo Normen die Qualität garantieren oder bei fertigen Produkten, die verglichen werden können, kann der Erfolg der Arbeitsmarktdienstleistungen frühestens am Ende einer Maßnahme, meistens sogar erst im Laufe der Folgemonate nach Beendigung der Bildungsdienstleistung festgestellt werden.“

Geeignete Qualitätskriterien fehlen

„Da geeignete Qualitätskriterien im Voraus nicht zur Verfügung stehen, stehen die Auftraggeber in der Gefahr, die Maßnahme vorwiegend nach dem günstigsten Preis zu vergeben. Der Bereich der öffentlich finanzierten Aus- und Weiterbildungsleistungen unterliegt seit Jahren einem enormen Druck mit massiven negativen Auswirkungen auf die Entlohnung des gesamten Personals. Dieser Preiswettbewerb insbesondere in den Bereichen berufliche Bildung, Übergang Schule-Beruf und Beschäftigung/Qualifizierung stellte Einrichtungen vor die Wahl, Arbeitsbereiche ganz aufzugeben oder auszugründen. (…)

In über 10-jähriger Erfahrung mit zentralen Ausschreibungen hat sich gezeigt, dass die von der BA innerhalb des Vergabesystems vorgenommenen Anpassungen nur bedingt Verbesserungen nach sich zogen. Bei Vergabeverfahren ist entscheidend, ob eine Leistung umfassend beschrieben werden kann, was in Bezug auf die Arbeit mit jugendlichen Teilnehmerinnen und Teilnehmern und ihren individuellen Voraussetzungen schwierig ist, da sich im Prozess der Begleitung und Unterstützung immer wieder neue Herausforderungen und Aufgaben stellen.“

Reform als Chance für Verbesserungen

„Daher benötigen alle Weiterbildungseinrichtungen umgehend Alternativen zur aktuellen Vergabepraxis, um den negativen Folgen des aktuellen Preiswettbewerbs entgegenzuwirken. Mit der europäischen Richtlinie 2014/24/EU zur Modernisierung aller nationalen Vergaberechtssysteme in der Europäischen Union gibt es nun ein „Zeitfenster“ bis April 2016, um gemeinsam Möglichkeiten für deutliche Verbesserungen im Bereich der sozialen Dienstleistungen, hier insbesondere der Arbeitsmarktdienstleistungen (AMDL), zu erarbeiten. (…)

Hier setzt die Expertise an. Sell stellt klar, dass eine reine Fixierung auf die Ergebnisqualität, zu der bislang die Integrations- sowie die Abbruchquote zählen, als Kriterium zur Entscheidung über die Neuvergabe von Bildungsmaßnahmen ein völlig unbrauchbares Instrument darstellt, weil „Ergebnisqualität logischerweise immer erst nach einer Maßnahme wenn überhaupt erfasst werden kann und dies mit erheblichen und bislang keineswegs auch nur annähernd befriedigend gelösten methodischen Problemen verbunden ist.“ Struktur-, Durchführungs- sowie Prozessqualität müssen also deswegen gleichwertig betrachtet werden. Die Durchführungsqualität muss zusätzlich maßnahmebegleitend erfolgen. Erste Anhaltspunkte lassen sich hier in der Akkreditierungs- und Zulassungsverordnung Arbeitsförderung (AZAV) finden. So werden dort input-, output-, prozess- sowie teilnehmerschutz- bzw. nachfrageorientierte Ansätze benannt. Dennoch erweist sich die AZAV allein nicht als das geeignete Instrument zur Sicherstellung von Qualitätskriterien bei der Vergabe von Bildungsmaßnahen, auch deshalb, weil alle Bieter im Besitz einer AZAV-Zulassung sein müssen, um am Wettbewerb teilnehmen zu können.

Österreich als Vorbild?

Mit einem Blick auf Österreich weist Sell nach, dass AMDL sehr viel besser unter stärkerer Einbindung von Qualitätskriterien mit gleichzeitiger Absicherung von sozialen Kriterien sowohl für die Träger als auch für die Beschäftigten funktionieren können. So spielen Zuschlagskriterien, wie z.B. die Qualität des eingesetzten Lehr- und Betreuungspersonals, konzeptbezogene Qualität (Didaktik, Methodik, Organisationsform), Gleichstellungsorientierung (gleichstellungsfördernde Maßnahmen, Ausgewogenheit der Geschlechter bei den Trainer/-innen), Berufserfahrung – die höher als der formale Bildungsabschluss bewertet werden –, die Entlohnung der Beschäftigten nach dem allgemeingültigen Kollektivvertrag für private Bildungseinrichtungen sowie eine vergleichbare Entlohnung der eingesetzten Honorardozent/-innen eine entscheidende Rolle. Bei Niedrigpreisangeboten werden Tiefenprüfungen durchgeführt.
Sollte sich herausstellen, dass Tariflöhne, Honorare und sonstige Kosten daraus nicht finanziert werden können, werden die Wettbewerber aus dem Vergabeverfahren ausgeschlossen. Die Gewichtung von Qualitätskriterien liegt in Österreich zwischen 50 und 70 Prozent und hat demnach eine höhere Bedeutung als der Preis. So wird hier u.a. nach Planungsqualität, Durchführungsqualität sowie den Erfolgskriterien Arbeitsmarkterfolg, Maßnahmeerfolg, Zufriedenheits- und Teilnahmeerfolg sowie Praxiserfolg unterschieden. Diese detaillierte Unterscheidung der Qualitätskriterien bewirkt eindeutig eine Steigerung der Maßnahmequalität. Somit ist es auch eher möglich, nachhaltig und integrationsorientiert Teilnehmende zu qualifizieren.

Schlussfolgerung für ein neues deutsches Vergaberecht

Schlussfolgernd gibt Sell zu bedenken, dass eine verfahrensgerechte Einbindung von Qualität im neuen deutschen Vergaberecht, welche sich ausschließlich auf Ergebnisqualität, hier insbesondere auf die Eingliederungs- sowie Abbruchquote setzen sollte, nur einen Versuch darstellt, Qualität von Bildungsmaßnahmen im Bereich der AMDL zu berücksichtigen. Die Qualität der Maßnahmen ist stark davon abhängig, wie die Organisation aufgestellt ist, welche Professionalität die Fachkräfte mitbringen, welche Berufserfahrung das beauftragte Personal besitzt und welche Rahmenbedingungen überhaupt bestehen, professionell arbeiten zu können.

Dazu gehören u.a. angemessene Tarifbedingungen, unter denen das Personal arbeitet. Neben dem branchenspezifischen Mindestlohn bedarf es eines allgemeinverbindlichen Branchentarifvertrags, Weiterbildung nach dem Tarifvertragsgesetz. Dabei bezieht Sell sich ausdrücklich auf die gestellten Anforderungen des Art. 18 Abs. 2 (Grundsätze der Auftragsvergabe) der Europäischen Vergaberichtlinie, in der die Einhaltung aller geltenden sozial- und arbeitsrechtlichen Verpflichtungen zwingend erfolgen muss, die durch die Rechtsvorschriften der Union, einzelstaatliche Rechtsvorschriften oder auch Tarifverträge festgelegt sind.

Des Weiteren müssen Maßnahmen gegen befristete Anstellungsverhältnisse getroffen werden, welche überwiegend durch die Art und Weise der Auftragsvergabe mit fehlender langfristiger Planungsoption der Träger im hohen Umfang zugenommen haben.

Ebenso muss der Einsatz von Honorardozenten/-innen ohne Honoraruntergrenzen zukünftig durch ein qualitätsorientiertes Vergabesystem unterbunden werden.

Sell schlägt ein interdisziplinär zusammengestelltes Gremium vor, Kriterien zur Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität von beruflichen Bildungsmaßnahmen prüft, und ggf. neu erarbeitet. Dieses Gremium sollte auch die Wissenschaft sowie Fachkräfte aus der Praxis einbinden.“

Quelle: GEW

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