TEILNEHMERZAHLEN IN MAßNAHMEN DER BERUFLICHEN REHA GEHEN KONTINUIERLICH ZURÜCK Es gibt verschiedene Gründe, warum Menschen nur eingeschränkt oder gar nicht mehr am Erwerbsleben teilhaben können. Dazu zählen schwerwiegende gesundlheitliche Probleme und/ oder Behinderungen. Damit auch mit diesem Einschränkungen Erwerbstätigkeit möglich ist, gibt es spezielle Fördermaßnahmen: berufliche Rehabilitationsmaßnahmen. Allerdings sind in den letzten Jahren die Teilnehmerzahlen kontinuierlich gesunken. Worin liegt die Ursache? Der Gesundheitszustand oder der Grad der Behinderung können sich in Einzelfällen verbessert haben, aber die Hauptursache liegt scheinbar in der Anerkennung dieser Einschränkungen durch die Behörden. Mit den Fragen nach Ursachen und Gründen befasste sich das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) in Zusammenarbeit mit der Universität Halle-Wittenberg. In einem IAB-Kurzbericht liefern Angela Rauch, Johanna Dornette, Michael Schubert und Johann Behrens Antworten auf diese Frage. Auszüge aus der Analyse: “ BERUFLICHE REHABILITATION IN ZEITEN DES SGB II … * HINTERGRUND Seit einigen Jahren werden bei der Bundesagentur für Arbeit (BA) kontinuierlich weniger Personen als berufliche Rehabilitanden anerkannt … Ohne die Anerkennung eines Rehabilitationsbedarfes kann aber keine Förderung in geeigneten, zum Teil rehabilitationsspezifischen, Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik erfolgen. Der Rückgang der Anerkennungen verlief in zwei Wellen, erstmals im Jahr 2003 … . Dies ist vor allem durch die Neuausrichtung der BA bedingt. … Seither steht eine „effiziente Integration der geförderten Personen in den Arbeitsmarkt stärker im Fokus“, die bei Menschen mit Behinderung oft nicht leicht zu erreichen ist. Ein zweiter deutlicher Rückgang fällt dann im Jahr 2005 mit der Einführung des Sozialgesetzbuches II „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ (SGB II) zusammen. … Für diesen Rückgang sind verschiedene Ursachen denkbar. So geht aus der Gesundheitsberichterstattung des Bundes (Robert Koch Institut 2007) hervor, dass sich die Gesundheit der Deutschen in den letzten zehn Jahren generell verbessert hat, was grundsätzlich zu einem verringerten Rehabilitationsbedarf führen könnte. Es profitieren aber nicht alle Bevölkerungsgruppen gleichermaßen von dieser Entwicklung, vielmehr stehen Menschen in schwächeren sozialen Schichten in vieler Hinsicht gesundheitlich schlechter da als der Durchschnitt. Dieser Personenkreis ist im Rechtskreis SGB II stark repräsentiert, weshalb der Rückgang der Anerkennungen von Rehabilitationsbedarfen nicht ausschließlich durch einen verringerten Bedarf in der Erwerbsbevölkerung erklärt werden kann. Ein weiterer Einflussfaktor auf den Rückgang könnten Strukturveränderungen in der Art der auftretenden Krankheiten sein. Neben den klassischen arbeitsmedizinischen Stressoren wie Lärm, Hitze, Staub, Dämpfe, Nässe und einseitigen körperlichen Belastungen treten vermehrt psychische Belastungen auf (Greiner 2001). Aber auch diese Verschiebung in der Struktur der Krankheiten dürfte nur einen Teil der Rückgänge der anerkannten Rehabilitationsbedarfe erklären. Ein dritter möglicher Grund für den Rückgang kann in den Auswirkungen des SGB II liegen. Denn mit seiner Implementation im Jahr 2005 hat sich der Zugangsprozess in berufliche Rehabilitation einschließlich der zuständigen Institutionen und Ansprechpartner geändert. … * GESETZLICHE GRUNDLAGEN BERUFLICHER REHABILITATION Die grundlegenden Prinzipien beruflicher Rehabilitation sind im Sozialgesetzbuch IX „Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen“ (SGB IX) festgelegt. Ziel ist es, die Erwerbsfähigkeit des Einzelnen entsprechend seiner Leistungsfähigkeit zu erhalten, zu bessern oder wiederherzustellen, um auf diese Weise eine möglichst dauerhafte berufliche Integration auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu erreichen. Zudem steht mit der frühzeitigen Vermeidung von Behinderungen ein präventiver Ansatz im Vordergrund … . Aus verwaltungstechnischen Gründen wird zwischen Erst- und Wiedereingliederung unterschieden. In Ersteingliederung finden sich junge behinderte oder von einer Behinderung bedrohte Menschen. Ziel ist eine erfolgreiche berufliche Ersteingliederung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt. Berufliche Wiedereingliederung … zielt meist auf eine berufliche Um- oder Neuorientierung, aber auch auf den Erhalt eines bestehenden Arbeitsverhältnisses durch geeignete Maßnahmen. Im Rahmen beruflicher Rehabilitation bei der BA sind neben dem SGB IX … noch zwei weitere Gesetzbücher relevant. Dies ist zum einen das Sozialgesetzbuch III „Arbeitsförderung“ (SGB III). Hier finden sich die Bestimmungen zur Förderung durch die jeweiligen arbeitsmarktpolitischen Leistungen. Zum anderen spielt seit dem Jahr 2005 auch das SGB II eine tragende Rolle. … Sind SGB-II-Leistungsempfänger behindert oder z. B. durch chronische Krankheit von Behinderung bedroht, besteht auch für sie Zugang zu Maßnahmen der beruflichen Rehabilitation. * VERÄNDERTES KRANKHEITSSPEKTRUM DER ZU BETREUENDEN PERSONEN Studien haben gezeigt, dass mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit häufig ein schlechterer Gesundheitszustand einhergeht … . Es ist daher anzunehmen, dass in der Personengruppe der SGB-II-Leistungsempfänger häufig Personen zu finden sind, die gravierende gesundheitliche Einschränkungen haben und damit möglicherweise für eine berufliche Rehabilitation prädestiniert sind. Diese Annahme schlägt sich aber nicht in der amtlichen Arbeitsmarktstatistik nieder. Hatten im Jahr 2005 noch 23 Prozent der Arbeitslosen im SGB-II-Bereich vermittlungsrelevante gesundheitliche Einschränkungen, sind es im Jahr 2007 nur noch 18 Prozent – bei gleichzeitig sinkenden Arbeitslosenzahlen. Dies liegt häufig daran, dass in der amtlichen Statistik nur gesundheitliche Einschränkungen auftauchen, wenn diese von den Vermittlern als vermittlungsrelevant erachtet werden. Besonders psychische Probleme sind häufig weniger augenscheinlich als körperliche Gebrechen und werden entsprechend spät oder gar nicht diagnostiziert. Es ist also möglich, dass gesundheitliche Einschränkungen nicht immer erkannt und statistisch erfasst werden. … Alle Befragten der Untersuchung geben an, dass sich die Struktur des zu betreuenden Personenkreises geändert hat. So berichten vor allem die Reha-Berater in den Arbeitsagenturen, dass ehemals klassische Reha-Fälle, wie Handwerker mit Rückenleiden nicht mehr das typische Profil darstellen. Vielmehr betreuen sie vermehrt Personen mit Mehrfachdiagnosen. Insbesondere in Kombination mit länger andauernder Arbeitslosigkeit treten ihrer Erfahrung nach zusätzliche psychische Beeinträchtigungen und Erkrankungen auf. Diese Einschätzung wird von den Gesprächspartnern in den SGB-II-Institutionen geteilt, die anmerken, dass gesundheitliche Probleme oft kumuliert auftreten, häufig in Verbindung mit persönlichen Schwierigkeiten. Dazu zählen ein geringeres Bildungsniveau, familiäre Probleme, aber auch Schulden und Sucht. Dies führe zu multiplen Vermittlungshemmnissen, die in ungünstigen Eingliederungschancen resultieren. Die Befragten sind sich einig, dass in der täglichen Arbeitsroutine die am schwierigsten sowie zeitaufwendigsten Fälle zu diesem Personenkreis gehören. Insgesamt schätzen die Gesprächspartner in den SGB-II-Institutionen, dass mindestens jede dritte von ihnen betreute Person gesundheitliche Einschränkungen aufweist. Viele Vermittler geben an, dass sie bei SGB-II Empfängern mit diesen komplexen Problemlagen oft die allgemeine Stabilisierung der betreuten Person in den Vordergrund zu stellen. Dass auch berufliche Rehabilitation zu dieser Stabilisierung beitragen kann, wird nicht selten außer Acht gelassen. Dies erklärt einen Teil des Rückgangs bei den Anerkennungen. * NEUE SCHNITTSTELLEN IM REHA-PROZESS Stellt ein Vermittler im SGB-II-Bereich bei einer Person gesundheitliche Probleme fest, die aus seiner Sicht in eine berufliche Rehabilitation führen könnten, beginnt für den potentiellen Rehabilitanden häufig ein komplexer Prozess. … Die Verantwortung für berufliche Rehabilitationsleistungen bei einer Wiedereingliederung wurde zwischen SGB-II-Institutionen und Bundesagentur für Arbeit (vgl. §6a SGB IX) aufgeteilt. Ein Empfänger von Arbeitslosengeld II, bei dem eine mögliche Indikation für berufliche Rehabilitation vorliegt, wird vom SGB-II-Träger an die zuständige Stelle in der korrespondierenden Arbeitsagentur weitergeleitet, da die BA die sogenannte Prozessverantwortung trägt. … Ist eine berufliche Rehabilitation erforderlich, arbeitet der Reha-Berater in der Arbeitsagentur einen Plan für die weitere Förderung aus. Dieser Plan wird an die zuständige SGB-II-Institution rückübermittelt, die ihn bewilligen, und zumeist bezahlen muss. … Hingegen liegt die Zuständigkeit im Bereich der Ersteingliederung in den meisten Fällen weiterhin bei der BA. … Aus den Interviews mit Vermittlern in Arbeitsgemeinschaften und bei zugelassenen kommunalen Trägern geht hervor, dass diese besondere Schnittstellenkonstellation in Teilen unterschiedlich beurteilt wird. Bei beiden Institutionen wird die Trennung von Prozess- und Finanzverantwortung zumeist als wenig problematisch angesehen. Vielmehr wird häufig geäußert, dass es sinnvoll sei, bei der Betreuung und Beratung von Personen mit gesundheitlichen Beeinträchtigungen auf die vorhandenen Kompetenzen der Reha-Berater in den Agenturen zurückzugreifen. Dabei wird die Zusammenarbeit von beiden Seiten (Arbeitsagenturen und SGB-II-Trägern) gleichermaßen meist als positiv beschrieben. Hier erfolgt nicht selten ein gemeinsamer Abstimmungsprozess zu Art und Zielrichtung der Integrationsleistungen, bei dem man sich „einig wird“. Vermittler bei zugelassenen kommunalen Trägern … stehen den gemeinsamen Verantwortungsbereichen allerdings kritischer gegenüber. Sie haben oftmals die Befürchtung, dass die Agentur durch die ausgewählte Leistung zu stark in ihre finanziellen Möglichkeiten eingreift. … * FÖRDERN UND FORDERN VERSUS LEIDENSGERECHTER UND DAUERHAFTER INTEGRATION Die Logiken bzw. Zielrichtungen der geltenden Gesetzesgrundlagen sind im Falle der beruflichen Rehabilitation durchaus konträr. … Entsprechend unterschiedlich werden die gesetzlichen Schwerpunkte bei der Betreuung von Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen und Behinderungen gesetzt. … Als Arbeitsgrundlage ziehen die Vermittler aber hauptsächlich das SGB II heran, das Leistungsgesetz, in dessen Rechtsrahmen sie sich bewegen. So kann selbst bei guter Zusammenarbeit zwischen den Vermittlern in den einzelnen Institutionen die Wahrnehmung und Einschätzung des jeweiligen Hilfebedarfs differieren. Tatsächlich geht aus den Interviews mit Reha-Beratern aus den Agenturen wiederholt hervor, dass sich aus ihrer Sicht die Eingliederungsarbeit in den SGB-II-Institutionen oft an der Handlungsmaxime der schnellstmöglichen Integration ausrichtet. Sie kritisieren, dass dadurch die Chancen einer dauerhaften Eingliederung auf dem Arbeitsmarkt zugunsten kurzfristiger Integrationserfolge aus dem Blick gelassen würden. … Auf der anderen Seite berichten einige SGB-II-Vermittler, dass ihre Maßnahmen die Arbeitslosengeld-II Empfänger bei der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit unterstützen sollen, und dazu bedürfe es nicht notwendigerweise einer Anerkennung als Rehabilitand. Sie geben an, dass im Rahmen des SGB II eine Reihe allgemeiner arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen zur Verfügung stünden, die gesundheitlichen Beeinträchtigungen von Leistungsbeziehern im Rahmen sogenannter leidensgerechter Tätigkeiten Rechnung tragen können. Auch das SGB III postuliert allgemeine Maßnahmen vor rehabilitationsspezifischen Maßnahmen. Zuerst wird aber der Rehabilitationsbedarf geprüft, um dem Grundsatz einer individuellen Lösung Rechnung zu tragen. Werden diese Äußerungen mit den Regelungen des SGB II gespiegelt, dann ist dieses Vorgehen durchaus im Einklang mit dem neuen Sozialgesetzbuch. Bei der Definition des betroffenen Personenkreises wurde im Gesetzestext der Begriff der Erwerbsfähigkeit als ein Grundpfeiler eingeführt. Wer bei der Ausübung seines Berufs aus gesundheitlichen Gründen beeinträchtigt ist, aber drei Stunden täglich einer Tätigkeit nachgehen kann, der ist prinzipiell „erwerbsfähig“ im Sinne des SGB II. Darüber hinaus muss die individuelle Leistungsfähigkeit nicht von vorn herein geprüft werden. Vielmehr sind alle per Definition „erwerbsfähig“ und können somit mindestens drei Stundentäglich unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes arbeiten (§ 8 SGB II). Dieses Kriterium der „Erwerbsfähigkeit“ spielt mit Blick auf die Rückgänge der Anerkennung von Rehabilitationsbedarfen eine wichtige Rolle. Denn aus den Interviews mit Vermittlern in den SGB-II-Institutionen geht hervor, dass gesundheitliche Beeinträchtigungen von hilfebedürftigen Arbeitslosen häufig nur geprüft werden, wenn offenkundige gesundheitliche Gründe die Erwerbsfähigkeit einschränken oder aber der Arbeitslose diese Probleme explizit thematisiert. Ist dies nicht der Fall, wird die Prüfung eines Rehabilitationsbedarfes oft nicht angedacht. … * KNOW-HOW DER VERMITTLER ALS A UND O Ob der Rehabilitationsbedarf behinderter Menschen erkannt und anerkannt wird, nach welchen Kriterien adäquate Maßnahmen ausgewählt werden und ob dabei die Grundsätze des SGB IX beachtet werden, hängt nicht zuletzt von dem rehabilitationsspezifischen Fachwissen der beteiligten Akteure ab. Mehr noch, nur das Fachwissen der Mitarbeiter und die gezielte Berücksichtigung gesundheitlicher Aspekte im Gespräch ermöglichen oftmals erst das Erkennen gesundheitlicher Problemlagen. So üben die SGB-II-Vermittler bei der Zugangssteuerung in die berufliche Rehabilitation eine Schlüsselfunktion aus, denn ohne dieses Wissen ist das komplexe Geflecht von unterschiedlichen Zuständigkeiten und Verfahrensabläufen nur schwer durchschaubar. … Die Personalpolitik innerhalb der SGB-II-Institutionen stellt sich aber in Teilen als hinderlich für die Verstetigung dieses rehabilitationsspezifischen Wissens dar. Gerade in der öffentlichen Verwaltung und im Bereich sozialer Dienstleistungen gelten Befristungen als Normaleinstellungsverhältnis … . Dies trifft auch auf die Beschäftigten in der Betreuung und Vermittlung von erwerbsfähigen Hilfebedürftigen zu. Die daraus resultierenden hohen Fluktuationsraten und die unsichere Beschäftigungssituation gefährden das aufgebaute rehabilitationsspezifische Fachwissen. * AUSBLICK „Behinderte Menschen haben ein Recht auf selbstbestimmte und umfassende Teilhabe“ (BMAS 2008:1). Dieses Recht beinhaltet auch die Teilhabe am Arbeitsleben. Dies ist im SGB IX festgelegt und „entsprechend den Neigungen und Fähigkeiten dauerhaft zu sichern“ (§ 4 Abs. 3 SGB IX). Danach sind alle gesellschaftlichen und arbeitsmarktbezogenen Integrationsleistungen für behinderte und von Behinderung bedrohten Menschen auszurichten. Mit der Einführung des SGB II ist ein weiteres Sozialgesetz für die Arbeitsmarktintegration dieses Personenkreises zuständig. Zwar sind auch die Leistungen des SGB II darauf auszurichten, dass behindertenspezifische Nachteile überwunden werden (§ 1 Abs. 1 SGB II). Der Schwerpunkt liegt aber auf Effizienz und beschleunigter Vermittlung. Widersprüchlichkeiten in der Intention und Ausrichtung der beiden relevanten Gesetzesbücher haben gravierende Folgen für die berufliche Rehabilitation. Eine kurzfristige Effizienzstrategie wie sie hauptsächlich in den SGB-II-Institutionen angewendet wird, kann das Ziel langfristiger Integration in leidensgerechte Tätigkeiten gefährden. Für die Vermittler in den SGB-II-Institutionen scheint es oft schwierig, beiden Gesetzesvorgaben gerecht zu werden. Dazu kommt, dass das Kriterium der dreistündigen Erwerbsfähigkeit den Blick auf gesundheitliche Probleme verstellen und damit adäquate Hilfsangebote verzögern kann. … Bei der Frage des künftigen Stellenwertes beruflicher Rehabilitation sollte aber nicht nur eine kontinuierliche Qualifikation von Vermittlungskräften, personelle Kontinuität und eine angemessene Balance zwischen den Grundsätzen von SGB II und SGB IX eine Rolle spielen. Denn die Verantwortung dafür, dass bei der Betreuung beruflicher Rehabilitanden sowohl der Gesetzeslogik des SGB II als auch des SGB IX Rechnung getragen wird, kann nicht alleine bei den Reha-Vermittlern liegen. Vielmehr muss die gesamte Arbeitsmarkt- und Sozialgesetzgebung aufeinander abgestimmt sein. Das galt sicher schon vor der Einführung des SGB II – als die Zahl der Rehabilitanden bereits zurück ging – ist aber jetzt noch dringlicher. Letztendlich muss die Politik eine Entscheidung darüber treffen, nach welchen Prinzipien künftig mit Menschen umgegangen wird, die behindert oder von einer Behinderung bedroht sind und welche Bedeutung den Grundsätzen des SGB IX dabei zukommt. Denn vor dem Hintergrund der kontinuierlichen Zunahme von psychischen Erkrankungen, aber auch mit Blick auf alternde und damit krankheitsanfälligere Erwerbspersonen wird die Integration von Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen und Behinderungen künftig noch mehr Anstrengungen erfordern als bisher. Nicht zuletzt würde man damit ein bisher zu wenig beachtetes Arbeitskräftepotenzial besser ausschöpfen und einen Beitrag leisten zur Verringerung des längerfristigen Fachkräftemangels. “ Den Bericht in vollem Umfang entnehmen Sie bitte aufegührtem Link oder dem Anhang.
http://www.iab.de
http://www.iab.de/194/section.aspx/Publikation/k081222n07
Quelle: Insitut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit
