KÖNNEN WIR NICHT EINFACH GUTE FREUNDE BLEIBEN…? Mit der Einführung des Sozialgesetzbuches II (SGB II) wurden innerhalb kurzer Zeit weitreichende Strukturveränderungen in der Arbeitsmarktpolitik vorgenommen. Ziel dieser strukturellen Leistungsreform war, durch die „Zusammenführung“ von Arbeitslosen- und Sozialhilfe die Doppelzuständigkeit zwischen Arbeits- und Sozialverwaltung für diejenigen zu überwinden, die Leistungen sowohl von der Bundesagentur für Arbeit (BA) als auch nach dem Bundessozialhilfegesetz durch die Kommunen erhielten. Ermöglicht werden sollten „Dienstleistungen aus einer Hand“. Nur darüber, wie das organisatorisch geregelt werden könne, bestand von Beginn an in der Politik Uneinigkeit. Schließlich traf man den Kompromiss, als „joint venture“ von Bundesagentur für Arbeit und kommunalem Träger die Leistungen für erwerbsfähige Hilfebedürftige zu erbringen. Darüber hinaus wurde für 69 Kommunen die Option ermöglicht, alle Leitstungserbringung in ‚Eigenregie‘ abzuwickeln. Ob des „joint venture“- Modells wurden von Beginn an in 23 kommunalen Gebietseinheiten die Aufgaben getrennt wahrgenommen. Mittlerweile liegt eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vor, demnach die praktizierte Form der Arbeitsgemeinschaft (ARGE) nicht verfassungskonform ist. Hilfeleistungen „aus einer Hand“ sind über 2010 hinaus nicht zulässig – jedenfalls nicht ohne eine Änderung des Grundgesetzes. Sollte bis Ende 2010 keine neue Lösung für eine einheitliche oder gemeinsame Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II gefunden werden, würde diese flächendeckend auf den „Urzustand“ der originären Aufgabenverteilung nach § 6 Abs. 1 SGB II zurückfallen. Davon wären mehr als fünf Millionen erwerbsfähige Hilfebedürftige betroffen und müssten dann zwei verschiedene Stellen aufsuchen, um ihre Leistungen zu beantragen. Die Arbeitsagenturen wären für die Förderung der Beschäftigungsfähigkeit und Erwerbsintegration zuständig, während die Kommunen weiterhin Hemmnisse der Erwerbsintegration überwinden helfen sollen, die im psycho-sozialen und im familialen Bereich liegen. Vor diesem Hintergrund erscheinen die 23 kommunalen Gebietseinheiten, in denen die Bundesagentur für Arbeit und der jeweilige kommunale Träger ihre Aufgaben nach dem SGB II schon heute getrennt wahrnehmen, nicht mehr als ‚Mangel‘ in der Form der Umsetzung des SGB II, sondern als eine institutionelle Realität mit Relevanz für zukünftige Gestaltungsoptionen. Das Institut für Arbeit und Qualifikation (IAQ) Universität Duisburg-Essen hat, gefördert durch die Hans-Böckler-Stiftung, untersucht, wo die Grenzen einer getrennten Aufgabenwahrnehmung liegen. Auszüge aus dem IAQ-Report: KÖNNEN WIR NICHT EINFACH GUTE FREUNDE BLEIBEN…? von Johannes Kirsch, Matthias Knuth, Gernot Mühge, Oliver Schweer: “ … * Ansatz des Projekts Insgesamt bestand im Frühjahr 2009 im Gebiet von 23 Kommunen eine getrennte Wahrnehmung der Aufgaben nach dem SGB II. Dabei handelt es sich vor allem um Landkreise (nur vier kreisfreie Städte gehören zu dieser Gruppe) sowie Kommunen aus den alten Bundesländern (nur vier Landkreise liegen in den neuen Bundesländern Sachsen-Anhalt und Thüringen). Mit neun Landkreisen und zwei kreisfreien Städten liegen überproportional viele Kommunen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung in Baden-Württemberg. Da die in § 6c SGB II vorgeschriebene Evaluation zum SGB II auf den Vergleich von ARGEn und den 69 sog. Optionskommunen fokussiert war, ist das Wissen über die – vom Gesetzgeber ursprünglich nicht intendierte – dritte Form der Trägerschaft, die getrennte Aufgabenwahrnehmung (GAW2), bisher lückenhaft. Das von der Hans-Böckler-Stiftung geförderte Projekt „Chancen der Integration von Leistungsprozessen bei getrennter Wahrnehmung der Aufgaben nach dem SGB II“ hat an dieser Forschungslücke angesetzt und die Organisation der Leistungsprozesse sowie die Qualität der Kooperation zwischen Bundesagentur und Kommune bei getrennter Aufgabenwahrnehmung analysiert. Hierzu wurden drei Fallstudien und eine telefonische Kurzbefragung durchgeführt. * Telefonische Befragung … Die Befragungsergebnisse zeichnen ein kooperatives Bild von den getrennten Trägerschaften. … Besonders ausgeprägt ist die Zusammenarbeit auf der operativen Ebene bei den passiven Leistungen, also dem ALG II-Bewilligungsverfahren: Diesbezüglich bestätigten 17 der 20 Befragten eine enge Zusammenarbeit. Den zweiten Rang hat das Item „Leitungsebene, informelle Kooperation“. Eine schwächere Intensität der Zusammenarbeit wurde für die Items „Operative Ebene, aktive Leistungen“ und „Leitungsebene, formelle Kooperation“ festgestellt. Die beiden zuletzt genannten sind die einzigen Items, zu denen einzelne Interviewpartner angegeben haben, dass dort „ganz und gar nicht“ kooperiert wird. Nimmt man die zentralen Befunde aus den Fallstudien vorweg, findet man in zentralen Punkten eine Übereinstimmung mit den Befragungsergebnissen: Dies gilt für das höhere Kooperationsniveau auf der operativen Ebene im Vergleich zur Leitungsebene sowie für das Verhältnis der informellen (höher) zur formellen Zusammenarbeit (niedriger). Die Fallstudien enthalten aber auch Hinweise darauf, dass die Befragung das allgemeine Kooperationsniveau in der GAW überschätzen könnte: So bleibt offen, wie die Befragung die GAW-typischen Widersprüchlichkeiten und die Gleichzeitigkeit von Kooperation und aktiver Abgrenzung darstellt. Ferner zeigen die Fallstudien, dass die Leitungen der Arbeitsagenturen – und damit die Zielpersonen dieser Befragung – zufriedener mit der GAW sind als das kommunale Management. Als „Gewinner“ in der GAW könnten sie dazu tendieren, positiver zu antworten als ihr kommunaler Gegenpart. Ein zweiter Fragenkomplex zielte auf die räumliche Trennung der beiden an einer GAW beteiligten Organisationen. Da davon auszugehen ist, dass kurze Wegzeiten zwischen den für die ALG II-Bewilligung zuständigen Anlaufstellen aus Kundensicht wünschenswert sind und räumliche Nähe die Kooperation zwischen Kommune und Arbeitsagentur – insbesondere auf der operativen Ebene – erleichtert, wurde in der Befragung nach der räumlichen Situation in der getrennten Aufgabenwahrnehmung gefragt. Auch hier ergibt sich im Durchschnitt ein positives Bild. In zwölf (von 19 auswertbaren) Fällen befinden sich die zuständigen Behörden in direkter Nähe oder sind weniger als einen Kilometer voneinander entfernt. In insgesamt sieben Fällen sind sie sogar in einem Gebäude untergebracht, so dass hier im Alltagsgeschäft der Leistungssachbearbeitung eine direkte Kommunikation möglich ist. Lediglich in zwei Fällen beträgt der Abstand zwischen den Anlaufstellen mehr als zwei Kilometer nur in einer einzigen GAW ist die Distanz mit vier Kilometern nicht mehr als fußläufig zu bezeichnen. * Fallstudien … Im Rahmen von … Fallstudien zu Gebietseinheiten mit getrennter Aufgabenwahrnehmung, …, wurden insbesondere die folgenden Fragen untersucht: • In welchem Maße integrieren Kommune und Arbeitsagentur die Erbringung ihrer jeweiligen passiven und aktiven Leistungen für erwerbsfähige Hilfebedürftige? Gibt es in den beiden Institutionen Interessensunterschiede zwischen der Führungs- und der Arbeitsebene? Welche Mittel haben die Akteure, ihre Interessen durchzusetzen? • Wie verliefen die Entstehungsgeschichte bzw. der institutionelle Pfad zur getrennten Aufgabenwahrnehmung? Was waren die Gründe der Nicht-Einigung auf die Bildung einer Arbeitsgemeinschaft? Wer war – mit welchen Interessen – an dem Entscheidungsprozess beteiligt? Wer profitiert von dem Ergebnis? Inwiefern wirkt die Nicht-Einigung in der bestehenden Form der Zusammenarbeit fort? • Die Auswahl der in Fallstudien zu untersuchenden drei Gebietseinheiten mit getrennter Trägerschaft zielte auf eine möglichst große Variation des Integrationsgrades der Leistungsprozesse und ein möglichst breites Spektrum an Ausgangslagen, Vorgeschichten und Fallkonstellationen. Dies gelang insgesamt, da zum Fallstudiensample je ein Fall gehörte, in dem • nach dem Scheitern des Projekts der Bildung einer Optionskommune für kurze Zeit eine ARGE zustande kam, die dann im weiteren Verlauf aber gekündigt worden ist • die Kommune zu denjenigen gehörte, die Verfassungsbeschwerde gegen die Organisationsform der ARGE eingelegt haben • es infolge einer Kreisfusion auf dem Gebiet nunmehr derselben Kommune zwei verschiedene Formen der SGB II-Trägerschaft gibt. … Ergebnisse der Falluntersuchungen Die … untersuchten Fälle getrennter Trägerschaft stehen für jeweils eigenständige Pfade, die jedoch darin übereinstimmen, dass die beiden Organisationen sich als Partner und Konkurrenten sehen in diesem Spannungsfeld entfalten sich Möglichkeiten der Integration und werden Grenzen der Zusammenarbeit markiert. Intensive Kooperations- bzw. Netzwerkbeziehungen zwischen Agentur für Arbeit und Kommune werden in der GAW durch das SGB II bestimmt. Dieses nimmt für die Bewilligung der ALG II-Leistungskomponenten sowie die Eingliederungs- und sozialintegrativen Leistungen (nach § 16 ) eine klare Zuordnung von Zuständigkeiten vor, legt aber zugleich auch Abhängigkeiten zwischen den beiden Trägern fest: Kommune und Agentur können „ihren“ jeweiligen Teil der SGB-II-Leistungen erst dann endgültig bewilligen, wenn ihnen der Bescheid des jeweils anderen Trägers vorliegt, und die Vermittlungsfachkräfte der Arbeitsagentur sind bei der Einschaltung kommunaler Eingliederungsleistungen wie Sucht- und Schuldnerberatung jeweils auf die Zustimmung der Kommune angewiesen. … Die untersuchten Fallbeispiele untermauern das aus der Pfadabhängigkeitstheorie bekannte „history matters“-Argument, denn die Entwicklung der Träger der SGB II-Grundsicherung in getrennter Aufgabenwahrnehmung verläuft stark divergierend, wobei relativ unbedeutend erscheinende Ereignisse oftmals eine entscheidende Wirkung für die Zukunft haben. Betrachtet man die Leitungsebene, ist weder die Kommune noch die Arbeitsagentur jeweils als homogener Akteur zu betrachten. Handeln und Strategien der jeweiligen Leitungsebenen sind vielmehr das Ergebnis komplexer intraorganisationaler Prozesse. Dabei sind folgende Unterschiede zwischen den beiden Organisationen erkennbar: • Die Agenturen für Arbeit treten einheitlicher auf als die Kommunen. Das Geflecht der Akteure ist vergleichsweise übersichtlich die Nürnberger Zentrale verfügt mit ihren „Weisungssträngen“ und ihrem bundesweiten Controlling über Kontroll- und Steuerungsmechanismen, die sie in die Lage versetzt, die Handlungsspielräume der Geschäftsführungen der örtlichen Arbeitsagenturen zu definieren. • In der – komplexeren – Welt der Kommunen bzw. des kommunalen SGB II-Managements ist das Handeln eingebettet in vielfältige Aushandlungsprozesse, an denen Akteure aus Verwaltung und Kommunalpolitik beteiligt sind. Die Vielfalt von Akteuren und Akteursgruppen bedingt, dass das kommunale Handeln in Bezug auf die GAW ein breites Spektrum von Varianten und differenzierte und individuelle Vorgeschichten aufweist, an denen sich Entscheidungen orientieren. Darüber hinaus wird das Handeln der Leitungsebenen von Arbeitsagentur und Kommune – über die erwähnte Variantenvielfalt hinweg – durch folgende Rahmenbedingungen bzw. Faktoren beeinflusst, die eher in Richtung Abgrenzung und Konkurrenz wirken und verbindlichen Kooperationsbeziehungen im Netzwerk GAW Grenzen setzen: • Die zwischen Kommune und Arbeitsagentur bestehenden Unterschiede der Organisationskultur und Governancestruktur können in der GAW – anders als in der ARGE – nicht unter einem gemeinsamen organisatorischen Dach allmählich überwunden werden, sondern haben tendenziell sogar eine wachsende Bedeutung. Insofern dies der Profilierung der eigenen Organisation und der Legitimation des eigenen Handelns dient, werden die Unterschiede von den Akteuren der Leitungsebenen geradezu hervorgehoben: Den (vermeintlichen) Schwächen der anderen Organisation werden – quasi spiegelbildlich – die eigenen Stärken gegenübergestellt. So neigen die Akteure der SGB II-Leitungsebene der Kommune dazu, der Bundesagentur für Arbeit Inflexibilität, Bürokratie und Zentralismus zuzuschreiben, um hiervon das eigene Handeln als flexibel, den lokalen Gegebenheiten angepasst und den individuellen Problemlagen gerecht werdend abzuheben. Demgegenüber kritisieren die örtlichen Spitzen der Arbeitsagenturen die kommunalen SGB II-Träger als tendenziell chaotisch und unwirtschaftlich, während man selbst stets rechtskonform, stringent und wirtschaftlich effizient arbeite. • Die normative Ordnung der GAW beruht in keinem der untersuchten Fälle auf einem Kooperationsvertrag. Beide Seiten wollen keine Institutionalisierung, sondern sind angesichts der unsicheren Zukunft vor Ort an Offenheit und größtmöglichen Handlungsspielräumen interessiert, die nicht durch einen Vertrag eingeschränkt werden sollen. Wenn es eine schriftliche „Verfassung“ der Zusammenarbeit gibt, dann beschränkt sich diese auf Protokolle gemeinsamer Besprechungen, bei denen – von beiden Seiten jederzeit widerrufbare – organisatorische Details der Kooperation (überwiegend im Bereich der Leistungssachbearbeitung) vereinbart wurden. … Während die Beziehungen zwischen den an der GAW beteiligten Organisationen auf der Leitungsebene … tendenziell von Abgrenzung und Konkurrenz geprägt sind, haben sich auf der operativen Ebene – … – relativ stabile Formen der netzwerkförmigen Zusammenarbeit entwickelt. Da in der konkreten Arbeit mit den Leistungsempfängern an vielen Punkten ein wechselseitiger Abstimmungsbedarf zwischen Kommune und Agentur für Arbeit besteht, sind die Kooperationsanreize hier besonders groß. In der getrennten Aufgabenwahrnehmung müssen die Hilfebedürftigen – in diametralem Gegensatz zum Leitbild des „one-stop-center“ – für die Regelleistung (bei der Arbeitsagentur) und die Kosten der Unterkunft (bei der Kommune) jeweils einen eigenen Antrag stellen. Der Bewilligungsprozess erfolgt formal getrennt, in der Realität aber müssen sich die Leistungssachbearbeiter der beiden Organisationen in hohem Maße untereinander abstimmen. In komplizierten Fällen ist es dabei notwendig, Informationen und Bescheide über mehrere „Schleifen“ wechselseitig weiterzuleiten. Da es in der GAW keine EDV-Integration gibt, erfolgt dies stets in Papierform, d.h. durch Einschaltung von Boten oder auf dem normalen Postweg. In den untersuchten Fällen haben sich verschiedene Formen der Zusammenarbeit auf Arbeitsebene entwickelt es können hier drei Modelle mit unterschiedlich hohem Grad der Integration identifiziert werden: • Modell A: Die Prozesse der ALG II-Antragstellung und -bewilligung, und insbesondere die Einkommens- und Vermögensfeststellung, erfolgen weitestgehend unabhängig voneinander und parallel durch Arbeitsagentur und Kommune. • Modell B: Die Prozesse sind zwischen den beiden Trägern stärker abgestimmt: Die Kommune stützt sich bei der KDU-Bewilligung auf die von der Agentur erhobenen Einkommens- und Vermögensangaben und verzichtet darauf, die Antragsteller hierzu selbst zu befragen. • Modell C: Die Arbeitsagentur gibt die Antragsformulare für beide ALG II-Komponenten (Regelleistung und Kosten der Unterkunft) aus. Dies geschieht mit der Absicht, eine Verkomplizierung der Leistungsberechnung durch die unterschiedliche Datierung der Anträge und Zeiträume, in denen nur eine der beiden Leistungen beantragt ist, zu vermeiden. … Bei getrennter Trägerschaft gibt es – neben der Leistungssachbearbeitung – mit den kommunalen Eingliederungsleistungen nach § 16a SGB II noch einen weiteren Bereich mit Kooperationserfordernissen zwischen den beiden Trägern. Leistungen wie Suchtberatung oder Schuldnerberatung werden durch die Kommune finanziert, aber stets von den Vermittlungsfachkräften der Ar-beitsagentur veranlasst. Bezüglich der Frage, inwiefern die Kommune hierbei eine Kontrolle über die Mittelverausgabung für diese – in der Regel durch Träger der Wohlfahrtspflege angebotenen – Leistungen behalten will, wurden in den untersuchten Fallbeispielen zwei sehr unterschiedliche Modelle angetroffen. In dem einen Modell überlässt die Kommune die Veranlassung von sozialintegrativen Leistungen in vollem Umfang der Entscheidung der Vermittlungsfachkraft, macht also die Durchführung nicht von ihrer Zustimmung abhängig. Auf diese Weise können die Leistungen zeitnah nach ihrer Veranlassung erbracht werden. Zur Abstimmung von Bedarfen und Kapazitäten finden halbjährlich Gespräche zwischen Kommune, Arbeitsagentur und Leistungsträgern statt. In einem anderen Modell dagegen tritt die Kommune bei den flankierenden Leistungen aus haushaltspolitischen Gründen auf die „Bremse“ und besteht auf einem Höchstmaß an Kontrolle über deren Veranlassung. Das hierzu entwickelte Verfahren sichert der Kommune in jedem Einzelfall ein Vetorecht gegen die Leistungserbringung zu – und führt in der Realität dazu, dass diese oft erst mit großer Verzögerung erfolgen kann. Zusammenfassend lässt sich in Bezug auf die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der operativen Ebene festhalten, dass sie stark an einer Kooperation mit den „Kollegen“ des jeweils anderen Trägers interessiert sind, da die Qualität des ALG II-Prozesses hiervon unmittelbar abhängt. Es geht ihnen darum, ihren eigenen Ansprüchen – und denjenigen ihrer Vorgesetzten – an „gute Dienstleistung“ gerecht zu werden, und dieses ist unter den gegebenen Bedingungen nur durch eine organisationsübergreifende Zusammenarbeit zu erreichen. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der operativen Ebene laufen also Gefahr, „zwischen die Stühle“ der intra- und interorganisationalen Anforderungen zu geraten – zwischen die Interessen und Appelle ihrer „Kollegen“ in der jeweils anderen Organisation einerseits und die Vorgaben ihres eigenen Managements, sich an die organisationsinternen Regeln und Vorgaben zu halten, andererseits. * Fazit Aus den Spezifika der GAW und deren kompliziertem innerorganisatorischen Verhältnis ergeben sich gewichtige Argumente, die die Praktikabilität dieses Modells in großen Kommunen mit einer hohen Anzahl von Fachkräften und erwerbsfähigen Hilfebedürftigen in Frage stellen. Will man praktische Erfolgskriterien für die getrennte Aufgabenwahrnehmung identifizieren, gehören hierzu an erster Stelle eine vertrauensvolle Zusammenarbeit und face-to-face-Beziehungen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf der Arbeitsebene. Aber selbst in kleinen getrennten Trägerschaften, in denen diese Bedingungen erfüllt sind, bleibt die organisatorische Aufteilung der Leistungsprozesse als zentraler Mangel bestehen. Das Leitbild „Dienstleistung aus einer Hand“ ist in der getrennten Aufgabenwahrnehmung nicht zu erreichen. Insgesamt sind die Dienstleistungsqualität und die prozessuale Sicherheit für die erwerbsfähigen Hilfebedürftigen strukturell bedingt geringer als in den anderen SGB-II-Organisationsformen. Das Versprechen der Hartz-Reformen, bessere Dienstleistungen am Arbeitsmarkt durch einheitliche Anlaufstellen zu schaffen, würde also eklatant verletzt, wenn die Politik sich nicht auf eine – verfassungskonforme oder verfassungsändernde – Lösung für die Fortsetzung von „Dienstleistungen aus einer Hand“ einigen könnte … “ Den IAQ-Report in vollem Textumfang entnehmen Sie bitte aufgeführtem Link.
http://www.iaq.uni-due.de
http://www.iaq.uni-due.de/iaq-report/2009/report2009-04.pdf
Quelle: Institut Arbeit und Qualifikation (IAQ) Universität Duisburg-Essen
