BEKÄMPFUNG VON DISKRIMNIERUNG UND FÖRDERUNG DER GLEICHSTELLUNG – eine Erhebung im Auftrag der Europäischen Kommission Ende 2000, als das gemeinschaftliche Aktionsprogramm gegen Diskriminierungen gerade umgesetzt werden sollte, hat die Europäische Kommission einen Versuch unternommen, die Antwortmöglichkeiten auf diesen neuen Bedarf an „Daten zur Messung des Umfangs und der Auswirkungen von Diskriminierungen‘ zu liefern. Jedem Mitgliedstaat wurde ein Fragebogen zugesandt, um festzustellen, inwieweit „Informationen zur Messung des Umfangs und der Auswirkungen der Diskriminierung bestimmter Gruppen‘ gesammelt wurden. Das Aktionsprogramm der EU gegen Diskrimierung sieht die Ausarbeitung und Veröffentlichung vergleichbarer Daten zum Umfang von Diskriminierung vor. Die Ergebnisse dieser Umfrage haben die Grenzen der einzelstaatlichen statistischen Mittel bezüglich der Erstellung von Daten zur Diskriminierung aufgezeigt. Sie haben ebenfalls eine bedeutende Unkenntnis des Antidiskriminierungsrechts und der Rolle ergeben, die die Statistiken bei der Umsetzung und Bewertung der Bekämpfung von Diskriminierungen spielen sollten. Wie man sieht, hat sich die Kommission bereits sehr früh, nämlich seit dem Jahr 2000, Gedanken über die Frage der Bewertung und der Rolle von Statistiken bei diesem Vorhaben gemacht. Seitdem wurden bedeutende Fortschritte erzielt, die jedoch nach wie vor unzureichend sind. So hat praktisch die Mehrheit der Mitgliedstaaten die entsprechenden europäischen Richtlinien umgesetzt trotzdem bestehen immer noch bedeutende Unterschiede sowohl in rein rechtlicher Hinsicht als auch im Hinblick auf die Mittel zur Förderung der Gleichstellung zwischen den einzelnen Rechtssystemen. Bislang scheint praktisch kein Mitgliedstaat in der Lage, Daten zu liefern, die eine zuverlässige Messung von Diskriminierungen und ein „Monitoring‘ (Überwachung) der Politik zur Förderung der Gleichstellung ermöglichen. Es fehlen aussagekräftige Daten sowie „Indikatoren“ zur Feststellung des Ausmaßes von Diskriminierung. Die EU erhebt außerdem Zweifel bezüglich der Vergleichbarkeit der Daten und „Indikatoren“, die derzeit verwendet werden. Kann von der zögerlichen Haltung der Mitgliederstaaten auf Anpassungsschwierigkeiten an die Logik des Antidiskriminierungsrechts geschlossen werden? Ob der verschiedenen Umsetzungsschritte des Aktionsprogramms, ist die Nachfrage nach Statistiken nach wie vor dringlich. Daher stellt die Europäische Kommission (mit Unterstützung zahlreicher öffentlicher Akteure und Nicht-Regierungs-Organisationen (NRO) erneut die Frage nach Datenmaterial, nach der Bewertung des Fortschritts bei der Bekämpfung von Diskriminierungen und der Förderung der Gleichstellung. Daher hat die Europäische Kommission sich entschieden, eine analytische Studie in Auftrag zu geben. Die Erhebung wurde durchgeführt von der BPI Consulting Group aus Paris. Die Studie verfolgte zwei Zielsetzungen: Entwicklung eines Rahmenkonzeptes zur Bewertung der Fortschritte und Formulierung von Vorschlägen für die Auswahl von Indikatoren. Auszüge aus den Wesentlichen Schlussfolgerungen und Empfehlungen der Studie: “ I. Wesentliche Schlussfolgerungen 1 FORTSCHRITTE HINSICHTLICH DER UMSETZUNG DER RICHTLINIEN ÜBER RASSE UND BESCHÄFTIGUNG Durch den Vorschlag der Erarbeitung von gemeinsamen und vergleichbaren Indikatoren zur Nachverfolgung der Fortschritte im Kampf gegen Diskriminierung und bei der Förderung der Gleichstellung zielt die Europäische Kommission darauf ab, nicht nur in jedem Mitgliedstaat die Auswirkungen der Richtlinien bezüglich „Rasse‘ und „Beschäftigung‘ zu messen, sondern auch die von jedem Land erbrachten Anstrengungen zur Förderung der Gleichstellung sowie die insgesamt erreichten Ergebnisse im Kampf gegen Ungleichheiten für jeden einzelnen Diskriminierungsgrund, um auf diese Weise die Analyse und Bewertung des Kampfes gegen Diskriminierung voranzutreiben. Es sind in allen Mitgliedstaaten Fortschritte hinsichtlich der Anwendung der Richtlinien über Rasse und Beschäftigung zu verzeichnen, obwohl große Unterschiede in Bezug auf das Tempo, mit der die Forderungen dieser Richtlinien umgesetzt werden, sowie in Bezug auf den Unabhängigkeitsgrad und die Kompetenzen, die den unabhängigen Behörden zuerkannt werden, bestehen. Die Erarbeitung dieser Indikatoren findet also zu einem günstigen Zeitpunkt statt: die an der Erarbeitung oder Umsetzung von Maßnahmen zum Kampf gegen Diskriminierung und zur Förderung der Gleichstellung beteiligten Akteure werden in Kürze ihre Ergebnisse bewerten müssen, um zukünftige Anstrengungen ausrichten und deren Wirksamkeit verbessern zu können. 2 KAUM VERFÜGBARE INDIKATOREN UND PERSONENGRUPPEN, DIE UNTER UNZUREICHEND DEFINIERTEN DISKRIMINIERUNGEN LEIDEN KÖNNTEN In zahlreichen Mitgliedstaaten hat die Berücksichtigung des Themas „Diskriminierung‘ gemäß den europäischen Richtlinien paradoxerweise nicht zur Verwendung von Indikatoren geführt, die zur Objektivierung der Realität von Diskriminierung oder auch nur der Art der Fortschritte hinsichtlich der öffentlichen Politik geeignet wären. … In fast allen Ländern bestehen in der Erfassung Lücken, die sich jedoch je nach Land und Diskriminierungsgrund unterscheiden. Mehr noch als die Abwesenheit von Indikatoren ist die bedeutendste und immer wieder beobachtete Lücke die Abwesenheit eines einheitlichen „Systems‘ zur Messung der Fortschritte im Kampf gegen Diskriminierung, das sich auf gemeinsame Regeln zur Sammlung und Verwendung dieser Daten stützt. Die Abwesenheit von gemeinsamen europaweiten Regeln zur Messung dieser Fortschritte kann durch verschiedene Faktoren begründet werden. Die Umsetzung der in den Richtlinien vorgesehenen Maßnahmen hat erst vor relativ kurzer Zeit begonnen und die Statistiken wurden diesbezüglich noch nicht entsprechend angepasst. Die offiziellen Richtlinien sehen außerdem weder genaue Berichterstattungsverfahren noch die Erarbeitung einer Reihe von Indikatoren zur Darstellung der Fakten (Indikatoren des Typs A) oder zur Messung der Fortschritte hinsichtlich der Umsetzung der Antidiskriminierungspolitik (Indikatoren des Typs B) vor. Der Kampf gegen Diskriminierung in den Mitgliedstaaten: – deckt eine breite Palette von Diskriminierungsgründen ab, die mitunter weit über die in den Richtlinien verwendete Palette hinausgeht – spiegelt eine ungleiche Umsetzung der Richtlinien in die einzelstaatlichen Rechtssysteme wider – verwendet je nach Land unterschiedliche und nicht etablierte Definitionen der Diskriminierungen ausgesetzten Gruppen. Diese Kategorisierung fehlt in manchen Fällen, und wo sie existiert, scheint sie oft wenig relevant. Es lässt sich somit feststellen, dass: > im Hinblick auf Diskriminierungen aufgrund der „Rasse und ethnischen Herkunft‘ der soziologische Bezugsbegriff in Frankreich, Deutschland und einigen anderen Ländern, mitunter vernachlässigt wird. In manchen Fällen beziehen sich ab Ersatz verwendete Variablen auf das Geburtstand, das Geburtsland der Eltern oder die „Staatsangehörigkeit‘. Manchmal erscheint auch der Begriff „ethnische Zugehörigkeit und/oder Staatsangehörigkeit‘. In einigen Fällen kann auch eine gewisse Überschneidung der Begriffe Staatsangehörigkeit, Religion und geographische Herkunft festgestellt werden, was darauf schließen lässt, dass die Kategorien in zahlreichen Ländern überarbeitet werden müssen. In Ländern wie dem Vereinigten Königreich und Irland wird eine präzise Kategorisierung vorgeschlagen und gibt es Regeln zur Einordnung von Personen, z.B. durch Selbstdarstellung, wodurch eine Kategorisierung des Einzelnen ohne seine Einwilligung vermieden wird. … Die Kategorisierung hinsichtlich dieser Diskriminierungsgründe entspricht also je nach Land sehr unterschiedlichen Gegebenheiten > im Hinblick auf Diskriminierungen aufgrund von Behinderungen die je nach Land verwendete „medizinische‘ oder „soziale‘ Definition unterschiedliche Definitionen der von diesen Diskriminierungen betroffenen Gruppe mit sich bringt. Auch hier besteht in manchen Ländern die Möglichkeit, eine Behinderung selbst anzugeben, während in anderen Fällen nur die ärztliche Anerkennung der Behinderung als Nachweise für ihre Existenz gilt > die Diskriminierung aufgrund von „Religion und Weltanschauung‘ ebenfalls von Land zu Land völlig unterschiedlichen Gegebenheiten unterliegt. Die baltischen Länder zögern z.B. nicht, ein breites Spektrum an Kategorien zu verwenden, die sich zum Teil mit der ethnischen Herkunft überschneiden und deren Relevanz für den Kampf gegen Diskriminierung in Frage gestellt werden kann … > zur Diskriminierung aufgrund des Alters zwar systematisch Daten nach objektiven Kategorien gesammelt werden, aber sich die Frage stellt, für welche Altersgruppen eine Verfolgung hinsichtlich einer möglichen Diskriminierung im Beruf durchgeführt werden sollte. Je nach Land entsprechen die Gruppen der „jungen Arbeitskräfte‘ und der „älteren Arbeitskräfte‘ nicht immer denselben Altersgruppen. Im Übrigen haben wir bereits festgestellt, dass die entsprechenden Daten zur Verfügung stehen. Eurostat veröffentlicht z.B. Daten über die Beschäftigung nach Alter (Labour Force Survey) und betrachtet die Beschäftigungs- und Arbeitslosenquote nach Altersgruppe als Schlüsselindikator. Die Daten bezüglich dieser Indikatoren werden in den Mitgliedstaaten jedoch fast nie weiterverfolgt und zur Untersuchung von Diskriminierungen z.B. bestimmter Kategorien älterer Arbeitnehmer verwendet. … II. Empfehlungen 1 ERSTELLUNG EINES EUROPÄISCHEN KOHÄRENZRAHMENS BEZÜGLICH DER DEFINITION VON INDIKATOREN ZUR MESSUNG DER FORTSCHRITTE IM KAMPF GEGEN DISKRIMINIERUNG Zur Erstellung eines derartigen Kohärenzrahmens müssen gemeinsame Regeln und Prinzipien zur Definition, Erstellung und Verwendung der Indikatoren festgelegt werden. Diese gemeinsamen Regeln können den Mitgliedstaaten bei der Erstellung von Indikatoren als Leitlinien dienen. Die Regeln werden auf europäischer Ebene festgelegt. Wir schlagen zur Strukturierung des Kohärenzrahmens folgende, von der Kommission festzulegende Regeln vor: * Die Bestimmung und Erarbeitung einer begrenzten Anzahl von gemeinsamen, rasch einzuführenden Schlüsselindikatoren für alle Mitgliedstaaten, um über eine erste Sammlung von Daten auf europäischer Ebene zu verfügen, die sich in allen Ländern auf eine Reihe von vergleichbaren Indikatoren stützt. Anschließend führen wir diejenigen Indikatoren an, deren Weiterverfolgung zu empfehlen wäre, um die jeweilige Situation in den Mitgliedstaaten hinsichtlich dieser Themen zu veranschaulichen. * Die Definition der gemeinsamen Messmethoden. Es sollen gemessen werden: > die Fortschritte in jedem Land: Dazu müssen die jährlichen Schwankungen eines jeden Indikators berücksichtigt und muss demnach mit relativen und nicht absoluten Werten gerechnet werden. Auf diese Weise lässt sich feststellen, ob sich die Situation der von einer Diskriminierung betroffenen Gruppe in einem Land im Verhältnis zur Situation der Bezugsgruppe (Mehrheit) im Vergleich zum Vorjahr verbessert hat > die Fortschritte in einem Vergleich zwischen den Ländern: Auch wenn diese Indikatoren nicht für alle Länder vergleichbar sind, sind Untersuchungen der Fortschritte je nach Land durchaus relevant von weniger fortschrittlichen Ländern kann zwar nicht verLangt werden, die gleichen Ergebnisse wie die fortschrittlichsten Länder zu erzielen dennoch müssen alle Länder nachweisen, dass sie Fortschritte machen, wobei die Geschwindigkeit, mit der diese Fortschritte erzielt werden, gemessen wird. Diese Messung der „Abweichungen‘ zwischen den erzielten Fortschritten soll es ermöglichen, die Konvergenzen und Unterschiede zwischen den Ländern hinsichtlich der Messung von Ungleichheiten (Indikatoren des Typs A) und Fortschritte in der Antidiskriminierungspolitik und bei der Förderung der Gleichstellung (Indikatoren des Typs B) festzuhalten. Die Einführung gemeinsamer Messmethoden setzt voraus, dass den Mitgliedstaaten eine jährliche Aktualisierung der bestehenden oder noch zu erstellenden Daten anempfohlen wird. • Die Festsetzung eines europäischen „Konvergenzzieles‘: Dazu müsste auf europäischer Ebene ein Fortschrittsziel (in Prozenten) bezüglich der Reduzierung von faktischen Ungleichheiten hinsichtlich der wichtigsten Beschäftigungsindikatoren, aber auch der Fortschritte der Antidiskriminierungspolitik, festgesetzt werden. Auf nationaler Ebene werden Indikatoren, und zwar zumindest die nachstehend angegebenen Schlüsselindikatoren, eingeführt und gemäß der hier vorgeschlagenen gemeinsamen europäischen Regeln Daten erstellt. Dieses Vorgehen auf beiden Ebenen räumt die von spezifischen nationalen Gegebenheiten hervorgerufenen unüberwindlichen Hindernisse beiseite und ermöglicht einen sinnvollen europaweiten Vergleich, der sich auf den Grad der Einhaltung der Regeln des europäischen Kohärenzrahmens und den Grad der Erreichung der Kohärenz- und Fortschrittsziele bezieht. … 3 EMPFEHLUNGEN AUF EBENE DER MITGLIEDSTAATEN Die in den einzelnen Ländern vorgeschlagene ungenaue Kategorisierung nach Diskriminierungsgrund stellt eine (unvollständige) Grundlage für die Datenerfassung dar. Was zum Beispiel die Diskriminierung aufgrund der Rasse oder der ethnischen Herkunft betrifft, so verfügt jedes Land über seine eigenen Quellen und Methoden der Weiterverfolgung: Frankreich verwendet z.B. „Annäherungen‘ anhand des Begriffs „Personen mit Migrationshintergrund‘ oder Kategorien nach Geburtsland der Person oder ihrer Eltern, um von Diskriminierung betroffene Personen zu erfassen, während im Vereinigten Königreich oder in Irland die Kategorisierung hinsichtlich dieser Diskriminierungsgründe besonders genau ist. Es muss vor allem eine positive Entwicklung ausgelöst werden. Diese Möglichkeit, kurzfristig Daten zu verwenden, die nicht an die im Antidiskriminierungsrecht geforderten Kategorien angepasst sind, muss jedoch von einer Zusage der Mitgliedstaaten abhängig gemacht werden, die zur Erarbeitung und Einführung kohärenter Kategorien erforderlichen Maßnahmen in die Wege zu leiten. Dazu formulieren wir vier Empfehlungen zur wirksamen Einführung von Indikatoren, die die in den Mitgliedstaaten festgestellten Lücken schließen sollen. Im Hinblick auf die Diskriminierung aufgrund der Rasse oder ethnischen Herkunft dürften diese Empfehlungen zur Unterstützung der im Rahmen des RAXEN-Netzwerkes auf einzelstaatlicher Ebene durchgeführten Maßnahmen beitragen. a) Einführung von Fortschrittsindikatoren für den Kampf gegen Diskriminierung gemäß der festgelegten Leitlinien Diese Empfehlung kann in allen Mitgliedstaaten auf folgende Weise umgesetzt werden: * Durchführung von Arbeiten zur Kategorisierung für alle Diskriminierungsgründe gemäß des festgelegten „Kohärenzrahmens‘. Diese Kategorisierung könnte in Ergänzung zu den diesbezüglichen Überlegungen, die wir auf europäischer Ebene angestellt haben, erfolgen. Letztere könnten sich dann auf die Erfahrungen der Mitgliedstaaten und die dort entwickelten Praktiken stützen. Diese Arbeiten sind strukturierender Art. Sie müssen zügig und unter aktiver Beteiligung der Bevölkerung durchgeführt werden, um die Festlegung von weitgehend akzeptierten Kategorien zu ermöglichen. * Berücksichtigung des Aspekts „Kampf gegen Diskriminierung und Förderung der Gleichstellung‘ für alle Diskriminierungsgründe im Rahmen öffentlicher Ausschreibungen, um das Thema auf diese Weise in der Öffentlichkeit sichtbar zu machen. Zusätzlich zur öffentlichen Forderung der Abwesenheit jeglicher Diskriminierung im Rahmen öffentlicher Ausschreibungen müssen genaue Regeln bei der Auswahl von Bewerbungen eingeführt werden, die Praktiken im Sinne der Gleichstellung fördern (z.B bei der Zusammenstellung von Teams, wie bei europäischen Ausschreibungen bereits hinsichtlich der Gleichstellung der Geschlechter der Fall ist). Dieser Aspekt muss außerdem bei allen Bewertungen berücksichtigt werden, um die Fortschritte bei der Umsetzung dieser Forderung aufzuzeigen b) Messung von Ungleichheiten (Typ A): Rasche Sichtbarmachung von bestehenden Diskriminierungen anhand einer begrenzten Anzahl von Indikatoren * Aufforderung der Mitgliedstaaten zu einer raschen Anpassung der gewählten gemeinsamen Schlüsselindikatoren und zu einer regelmäßigen und systematischen Weiterverfolgung gemäß der europaweit harmonisierten Regeln. * Wie bereits erwähnt, müssen die Arbeiten trotz der für die meisten Diskriminierungsgründe unzureichenden, fragwürdigen und nicht europaweit harmonisierten Kategorisierung unserer Ansicht nach unverzüglich in Angriff genommen werden. Es geht hier um die Erzielung von Fortschritten bei der Wahrnehmung von Diskriminierungen, um das Phänomen deutlich zu machen und die gewonnenen Erfahrungen in die Maßnahmen zum Kampf gegen Diskriminierung und zur Förderung der Gleichstellung einfließen zu lassen. * Diese Empfehlung kann demnach sofort umgesetzt werden. Zuvor müssten allerdings die Mitgliedstaaten und NRO sensibilisiert werden, damit die Statistikämter diese Aufgaben übernehmen. * Regelmäßige (jährliche) Veröffentlichung der Daten über Ungleichheiten nach Diskriminierungsgrund und auf Basis der erstellten und weiterverfolgten Indikatoren. * Einrichtung einer eigenen Rubrik „Kampf gegen Diskriminierung‘ auf den Websites der Statistikämter zur Darstellung der Daten über die ausgewählten kurzfristigen Schlüsselindikatoren. Diese Rubrik könnte in allen Ländern gleich gestaltet sein. * Mittel- und längerfristige Erweiterung und Verstärkung der erstellten Indikatoren mit dem Ziel einer Weiterverfolgung aller im Rahmenkonzept vorgeschlagenen Indikatoren. c) Messung der Fortschritte bei der Umsetzung der Antidiskriminierungspolitik (Typ B): Förderung einer schnellen Einführung von Einrichtungen und Maßnahmen zur Förderung der Gleichstellung Wir schlagen vor, den Mitgliedstaaten folgende Maßnahmen zu empfehlen und sie diesbezüglich zu unterstützen: * regelmäßige und systematische Weiterverfolgung der festgelegten Indikatoren * Erarbeitung von Meinungsumfragen (oder Barometern) zur Erfassung der öffentlichen Meinung und Darstellungen bezüglich des Kampfes gegen Diskriminierung und der Förderung der Gleichstellung (es handelt sich hier nicht um eine einzelne Frage im Rahmen einer Umfrage, sondern um eine regelmäßige, weiterverfolgte Meinungsumfrage). d) Einrichtung von nationalen Beobachtungsstellen für Diskriminierung im Rahmen dieser Arbeiten Unter Aufsicht der unabhängigen Behörden könnten diese Beobachtungsstellen insbesondere die Fortschritte hinsichtlich der Maßnahmen zur Bekämpfung von Diskriminierung und zur Förderung der Gleichstellung festhalten. Was die praktische Arbeit dieser Beobachtungsstellen betrifft, so schlagen wir vorrangig folgende Maßnahmen vor: * Erstellung eines von den nationalen Statistikämtern in Auftrag gegebenen jährlichen Situationsberichts über Diskriminierung. Die weiter oben vorgeschlagenen Maßnahmen können darin verarbeitet werden * regelmäßige Berichterstattung über die diesbezüglichen Informationen (mindestens einmal pro Jahr bei Veröffentlichung des Jahresberichts) im Rahmen der Arbeiten der Beobachtungsstelle mit Online-Veröffentlichung (entweder auf einer eigenen Website der Beobachtungsstelle oder auf den Websites der unabhängigen Behörden und/oder der Statistikämter). Diese Weiterverfolgung der Daten muss von zwei Empfehlungen an die Mitgliedstaaten begleitet werden: * einerseits eine Erweiterung der den unabhängigen Behörden zuerkannten Kompetenzen, damit diese die gesamte Palette von Antidiskriminierungsmaßnahmen einsetzen können: Erarbeitung praktischer Verhaltensregeln, Sanktionen bei Verstößen, positive Maßnahmen, „Testing‘ und angemessene Maßnahmen bei bestimmten Diskriminierungsgründen (Rasse und ethnische Herkunft, Behinderung, Religion und Weltanschauung) * andererseits eine systematische Weiterverfolgung und Bewertung der Beschwerden und deren letztendliches Ergebnis für alle Diskriminierungsgründe, unter besonderer Beachtung von Diskriminierungen aufgrund der sexuellen Orientierung, die in den meisten Mitgliedstaaten besonders ungenau definiert und unzureichend überwacht wird . Die von uns formulierten Empfehlungen stützen sich somit auf eine enge Verbindung zwischen den auf europäischer Ebene (insbesondere durch die Generaldirektion für Beschäftigung und Eurostat mit Unterstützung der Netzwerke des Typs Equinet) eingeführten Maßnahmen zur Förderung, Lenkung und Betreuung und den auf nationaler Ebene in jedem Mitgliedstaat absolut erforderlichen Maßnahmen zur Erstellung von Informationen zur Bekräftigung der Antidiskriminierungspolitik und zur Bereitstellung diesbezüglicher Berichte. “ Den vollständigen Bericht zur Untersuchung können Sie einer Veröffentlichung der Europäischen Kommission entnehmen. Die Publikation ‚Bekämpfung von Diskriminierung und Förderung der Gleichstellung: Wie lassen sich die erzielten Fortschritte messen‘ hat die ISBN Nummer 978-92-79-05198-2
http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/policy/aneval/stureps_de.htm
http://bookshop.europa.eu/
http://www.groupe-bpi.com
Quelle: Europäische Kommission: Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Chencengleichheit
