Mehr Mut zu klaren Konzepten – Jahresgutachten Migration 2011

Migration und Integration sind zwei Seiten einer Medaille. Der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) untersucht in seinen Jahresgutachten abwechselnd beide Seiten. Das im Mai vergangenen Jahres vorgestellte erste SVR-Jahres gut achten �Einwanderungsgesellschaft 2010‘ mit Integrationsbarometer richtete den Blick nach innen.

Das hier vorgelegte zweite SVR-Jahresgutachten �Migrationsland 2011‘ mit Migrationsbarometer blickt nach innen und nach außen zugleich. Vor internationalem Hintergrund analysiert und bewertet es Zuwanderung, Ab- bzw. Auswanderung und Migrationspolitik in Deutschland.

Auszüge aus den 12 Kernbotschaften des Gutachtens:
„Kernbotschaft 1:
Quantitative Entwicklung – Verfestigung der negativen Wanderungsbilanz
… In einem umlagebasierten Wohlfahrtsstaat mit demografisch alterndem und schrumpfendem Erwerbspersonenpotenzial sind ausgeglichene und sogar tendenziell negative Wanderungssalden ein gravierendes und langfristig wirkendes Zukunftsproblem. Dabei befindet sich Deutschland aktuell sogar noch in einer vergleichsweise komfortablen Situation … Aber die Zukunft wird stürmisch sein, wenn das Auge im demografischen Orkan durchschritten ist. Konzeptorientiert gesteuerte Zuwanderung kann – als Ergänzung bildungs-, sozial- und arbeitsmarktpolitischer Reformen – einen wichtigen Beitrag zur Abfederung des nach vorliegenden Modellrechnungen klar absehbaren Fachkräftemangels leisten, der schon mittelfristig Millionenhöhe erreichen wird.

Der SVR fordert, die neuen Wanderungsrealitäten in der öffentlichen und politischen Diskussion stärker zur Kenntnis zu nehmen. Die Vorstellung, Deutschland müsse sich vor Zuwanderung in größerem Umfang schützen, ist nicht nur empirisch falsch, sondern gerade zu kontraproduktiv im Blick auf ein angestrebtes wirtschaftliches Wachstum und eine sozialverträgliche und langfristige Umgestaltung des Wohlfahrtsstaats. Gesteuerte Zuwanderung ist notwendig, wenn man den negativen Wanderungssaldo ausgleichen, den wachsenden Fachkräftemangel begrenzen, ökonomische Wachstumspotenziale nutzen und den auf Beitragszahler angewiesenen umlagebasierten Wohlfahrtsstaat lebensfähig halten will.

Kernbotschaft 2:
Qualitative Tendenz – Braindrain aus Deutschland anhaltend
…

Kernbotschaft 3:
Migrationspolitik in Deutschland – besser, aber noch nicht gut genug
… Der SVR fordert die konsequente Weiterentwicklung einer umfassenden und konzeptorientierten Migrationspolitik unter Beachtung der Braindrain-Effekte, für die Zuwanderungssteuerung und Attraktivitätssteigerung zusammenwirken müssen. Das SVR-Migrationsbarometer zeigt, dass sich die Bevölkerung in Deutschland – ob mit oder ohne Migrationshintergrund – mit großer Mehrheit (58,7 % und 57,7 %) für mehr Fachkräftezuwanderung ausspricht … Aufgegeben werden sollte daher das parteipolitische wie behördliche Versteckspiel hinter angeblichen Sorgen der Bürger, das Handeln lähmt bzw. Nichthandeln legitimiert. …

Kernbotschaft 4:
Künftige Zuwanderer – neue Herkunftsländer und Anwerbestrategien
… Der SVR fordert einen nicht durch Kulturpanik verblendeten, realistischen Blick auf mögliche neue Herkunftsgebiete künftiger Zuwanderung: Nordafrika (z. B. Marokko, Ägypten), Zentralasien (z. B. Usbekistan) oder Südostasien (z. B. Indien), die heute als Herkunftsgebiete noch unbedeutend sind, werden wahrscheinlich an Bedeutung gewinnen. Die institutionellen Verbindungen zu den künftig relevanten Herkunftsgebieten sollten ausgebaut werden, im Land aktive deutsche Institutionen als Sympathieträger für Deutschland wirken. Nötig dazu ist eine Verschränkung von Migrationspolitik, Außenhandelspolitik und insbesondere auswärtiger Kulturpolitik mit ihrem Brückenbauer-Konzept. Ein ganzes Potpourri an Handlungsoptionen bietet sich hier an …

Kernbotschaft 5:
Ausländische Studierende – verkannte Idealzuwanderer
…

Kernbotschaft 6:
Reform der Fachkräfteanwerbung – das Drei-Säulen-Modell des SVR
… Der SVR empfiehlt zur Zuwanderungssteuerung im Hochqualifiziertensegment ein Drei-Säulen-Modell, das die einseitig arbeitgeberbasierte Ausrichtung modifiziert und um humankapitalorientierte Steuerungselemente ergänzt: Die erste Säule umfasst eine Senkung des für die Niederlassungserlaubnis notwendigen Mindesteinkommens von derzeit noch 64.800 auf ca. 40.000 Euro Jahresbrutto sowie eine Entbürokratisierung und Beschleunigung der Vorrangprüfung, die für die meisten Optionen temporärer Zuwanderung weiterhin obligatorisch ist. Die zweite Säule enthält verbesserte Bleibeoptionen für ausländische Studierende nach deren Studienabschluss in Deutschland. Die dritte Säule bildet ein zunächst begrenztes Punktesystem, das auf den unumstrittenen aktuellen Bedarf in den MINT-Berufen (Mathematik, Informatik, Naturwissenschaften, Technik) zugeschnitten ist.

Kernbotschaft 7:
Temporäre Zuwanderung in niedrig qualifizierte Beschäftigung
– Erfolgsfall der Migrationssteuerung
Den öffentlichen Diskurs beherrscht die Anwerbung von Hochqualifizierten. Bei weitem umfangreicher aber ist in Deutschland die befristete Zuwanderung in Bereiche niedrig qualifizierter Beschäftigung (2009: 294.828). Ein detaillierter und umfangreicher Katalog von Ausnahmen von dem seit 1973 gültigen allgemeinen Anwerbestopp erlaubt den temporären Zuzug von Niedrigqualifizierten. Von der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt funktionieren temporäre und saisonale Anwerbungen hier de facto fast wie zirkuläre Migrationsprogramme. Diese Angebote werden einerseits von Arbeitgebern aus arbeitsintensiven Bereichen wie Landwirtschaft, Bau- und Baunebengewerbe sowie von Privathaushalten in Deutschland genutzt, andererseits von Arbeitskräften vor allem aus dem östlichen Europa.

Die protektionistische Entscheidung, nach der EU-Erweiterung von 2004 die von der EU gewährte Übergangsfrist der Arbeitnehmerfreizügigkeit voll auszuschöpfen, hätte gerade für Unternehmen der Landwirtschaft und des Hotel- und Gaststättengewerbes zu gravierenden Problemen bei der Stellenbesetzung und damit zu immensen Wettbewerbsnachteilen führen können. Das verhinderte im Bereich der niedrig qualifizierten Beschäftigung das seit langem installierte umfassende und feingliedrige Steuerungssystem für die befristete Zulassung insbesondere von Saison- und Werkvertragsarbeitnehmern.

Der SVR empfiehlt, die bewährten Instrumente der Zuwanderungssteuerung im Bereich niedrig qualifizierter Beschäftigung beizubehalten. Die Mehrzahl dieser Programme wird durch die 2011 bzw. 2014 einsetzende Freizügigkeit für Arbeitskräfte aus den neuen EU-Mitgliedstaaten zwar an Bedeutung verlieren. Sie sollten als bewährtes Steuerungselement aber erhalten bleiben, damit sie ohne Gesetzgebungs- und Verwaltungsaufwand zugeschaltet werden können, wenn neue Knappheiten in diesem Bereich auftreten.

Kernbotschaft 8:
Familiennachzug – Integration und Restriktion
Nach dem befristeten Zuzug von ausländischen Arbeitskräftenin niedrig qualifizierte Beschäftigungsbereiche bilden Familienmigranten traditionell die stärkste Zuwanderergruppe in Deutschland. Die 2007 erfolgte Erschwerung des Familiennachzugs war die konsequente Kehrseite eines stärker auf qualifizierte Zuwanderer ausgerichteten Migrationsmanagements. Das Dreieck der Pflicht zum Nachweis von ausreichendem Einkommen, Wohnraum und Mindestkenntnissen in der Landessprache als Voraussetzung für den Familiennachzug wurde in der öffentlichen Diskussion vielfach als besondere deutsche Härte und zudem als Widerspruch zum grundgesetzlich garantierten Schutz der Familie angegriffen. Es gehört indes mittlerweile zum europäischen Standardarsenal der Migrationspolitik. Die Diskussion wurde zusätzlich dadurch verzerrt, dass die Restriktionen nicht offen damit, sondern mit der Förderung präventiver Integration sowie mit der Erschwerung von Zwangsehen begründet wurden und überdies nicht alle Drittstaaten gleichermaßen unter diese Regelung fielen.

Die Spielräume des Gesetzgebers sind beim Nachzug zu Unionsbürgern und Ausländern aufgrund unionsrechtlicher Regelungen, völkerrechtlicher und grundgesetzlicher Verpflichtungen erheblich eingeschränkt. In der Praxis scheinen die Versuche restriktiver Regulierung beim Familiennachzug kaum gegriffen zu haben; denn die Visa zahlen haben annähernd wieder das gleiche Niveau erreicht wie vor der Maßnahme Visa). Im Ergebnis scheint beim Familiennachzug also – im Gegensatz zur Wirkung der Sprachprüfungen bei den Spätaussiedlern und der �Integrationsprognose‘ bei den jüdischen Zuwanderern aus der GUS – die präventive Komponente auf Kosten der restriktiven zu dominieren, abgesehen von der schwer abschätzbaren Zahl derjenigen, die möglicherweise durch die Angst vor Kursen und Prüfungen abgeschreckt wurden.

Der SVR warnt vor der verbreiteten Illusion, der Familiennachzug könne ähnlich gesteuert werden wie die Zuwanderung z. B. von Hochqualifizierten. Familiennachzug findet statt, auch wenn dies bereichsweise eher zähneknirschend zur Kenntnis genommen wird. Angebote zur präventiven Integration im Ausgangsraum sowie zur begleitenden und nachholenden Integration im Aufnahmeland sind aber in jedem Falle hilfreich, um die Eingliederung auch von nachziehenden Partnern zu erleichtern. Die präventive Integrationsarbeit sollte beobachtet, evaluiert und nötigenfalls nachjustiert werden.

Kernbotschaft 9:
Flucht und Asyl – nationale und internationale Aufgaben
Weltweit sind immer mehr Menschen von sog. Neuen Kriegen und politischen Krisen, von lebensfeindlichen Umweltveränderungen und Armut bei starkem Bevölkerungswachstum betroffen. Diese einzelnen Faktoren lösen in aller Regel nicht unmittelbar Wanderungen aus, von direkter Bedrohung oder Vertreibung abgesehen. Bei Fluchtbewegungen wirken vielmehr meist ebenso viele wie verschiedene Faktoren zusammen. Das widerspricht dem Bild von monokausalen Fluchtursachen (�Wirtschafts-‘ oder �Armutsflüchtlinge‘) und der Vorstellung von einer da durch ausgelösten Massenfluchtwanderung nach Europa. Das Gros der globalen Fluchtwanderungen bleibt viel mehr innerhalb der Region oder sogar innerhalb des Herkunftslandes (�Binnenflüchtlinge‘). Die in Europa an kommenden Personen verteilen sich zudem ungleich auf die Mitgliedstaaten der Union.

Der SVR fordert eine verstärkte Solidarität der europäischen Staaten bei der Aufnahme und Betreuung von Flüchtlingen und Asylsuchenden. Dringend erforderlich ist dazu ein funktionierendes �burden sharing‘ in Europa. Deutschland sollte ferner ein Resettlement-Programm einführen und damit ein flexibles Instrument zur Aufnahme besonders schutzbedürftiger Flüchtlinge aus Erstaufnahmestaaten schaffen. Schließlich sollte der verbliebene nationalstaatliche Handlungsspielraum genutzt werden, um geduldeten Personen, die gut integriert sind und dauerhaft nicht zurückkehren können, eine Bleibeperspektive in Deutschland zu eröffnen. Personen im subsidiären Schutz sollte früher die Aufnahme einer Arbeit ermöglicht werden. Das wäre die Konsequenz der Einsicht, dass sich ab einer bestimmten Verweildauer das individuelle Interesse des Flüchtlings an einer gesicherten Aufenthaltsperspektive mit dem staatlichen Interesse an Integrationsförderung deckt.

Kernbotschaft 10:
Irregularität – Grenzen der Gestaltbarkeit
… Irreguläre Zuwanderung und/oder Beschäftigung hat viele Gründe: dass eine im Land herrschende Arbeitskräftenachfrage zum gewünschten Preis nicht mit heimischen Arbeitskräften gedeckt werden kann; dass keine adäquaten Möglichkeiten der längerfristigen legalen Zuwanderung zu Erwerbszwecken bestehen; dass Unternehmen, die Arbeitnehmer irregulär beschäftigen, Sozialabgaben einsparen, ihre Gewinnmargen erhöhen und damit Wettbewerbsverzerrungen verursachen, die andere Unternehmen zu entsprechendem Anschlusshandeln nötigen können; dass schließlich irregulär beschäftigte Arbeitnehmer, indem sie auf soziale Sicherheit und kollektivvertragliche Löhne verzichten, sich einerseits besonders in der Landwirtschaft, im Bau- und Baunebengewerbe sowie in privaten Haushalten Wettbewerbsvorteile gegenüber legal Beschäftigten verschaffen und dabei andererseits trotz meist unterbezahlter Beschäftigung mehr Lohn erhalten können, als dies bei regulärer Beschäftigung nach Abzug von Steuern und Solidarbeiträgen möglich wäre. Irreguläre Migration und irreguläre Beschäftigung von Ausländern kann man durch Verbote oder bedrohliche Strafkataloge zwar begrenzen, aber nicht abschaffen …

Der SVR empfiehlt, für Arbeitgeber die Anreize zu irregulärer Ausländerbeschäftigung zu reduzieren. Dazu sollten im Bereich unqualifizierter und gering entlohnter Beschäftigung die unmittelbar auf den Faktor Arbeit entfallenden Abgaben nach Möglichkeit gering gehalten werden. Empfohlen wird weiterhin, die gut funktionierenden legalen Möglichkeiten der Anwerbung von Arbeitskräften für niedrig qualifizierte Beschäftigungsbereiche zu nutzen. Nötig sind aber auch strukturelle Reformen im Bereich der sozialen Dienste, insbesondere mehr Angebote ganztägiger Kinderbetreuung und finanzierbare Möglichkeiten der häuslichen Pfleg von Kranken und alten Menschen. Irregulär lebende Menschen sollten nicht aus Furcht vor Entdeckung oder Abschiebung darauf verzichten müssen, auch in der Irregularität bestehende Rechte in Anspruch zu nehmen, z. B. das Recht auf körperliche Unversehrtheit, auf den vereinbarten Lohn für geleistete Arbeit sowie für Kinder und Jugendliche das Recht auf Bildung.

Kernbotschaft 11:
Humanität und Staatssouveränität – �Festung Europa‘
… Die nationale Flüchtlingspolitik wurde weitgehend auf die EU-Ebene verlagert. Die unangenehme Aufgabe der Grenzsicherung, die oft in Spannung zu humanitären Positionen steht, wird teils durch europäische, teils durch bilaterale Abkommen zunehmend auf Drittstaaten abgewälzt. Die Sicherung der EU-Außengrenzen wird dabei oft um den Preis fragwürdiger Kooperationen mit Staaten bzw. Regimen erzielt, die menschenrechtliche Standards verletzen. Die �Verteidigung‘ der europäischen Grenzen gegen ihre �Verletzung‘ durch irreguläre Zuwanderer und Flüchtlinge wird, insbesondere im Mittelmeer und im Atlantik, nicht nur in internationale Gewässer vorverlagert, sondern zum Teil sogar in die Küstengewässer von Drittstaaten. …

Der SVR fordert eine zureichende rechtsstaatliche und zivilgesellschaftliche Kontrolle der Grenzsicherung durch Drittstaaten. Das Gleiche gilt für die enorm wachsende europäische Grenzschutzagentur Frontex, die über ihre Selbstberichte hinaus nur geringer parlamentarischer Kontrolle unterliegt. …

Das politische Versteckspiel hinter der angeblich in der Mehrheitsbevölkerung herrschenden �Das Boot ist voll‘-Haltung sollte aufgegeben werden; denn aus weislich des Migrationsbarometers wünschen sich 48,5 Prozent der Deutschen ohne Migrationshintergrund eine großzügigere Aufnahme von Flüchtlingen und Asylsuchenden.

Kernbotschaft 12:
Migration und globale Entwicklung – Migrationsmanagement zum Vorteil aller?
In die zunehmend unter Legitimationsdruck geratene herkömmliche Entwicklungspolitik haben mittlerweile Instrumente der Migrationspolitik Eingang gefunden. Von einer Verschränkung der beiden Politikbereiche vor allem in Gestalt zirkulärer Migrationsprogramme erhoffen sich �entwicklungspolitische Migrationsoptimisten‘ verbesserte Steuerungsmöglichkeiten, eine Verringerung irregulärer Migration in die EU und vor allem eine Verbesserung der Situation in den Herkunftsländern durch Rücküberweisungen und Technologietransfer. …

Der SVR stellt fest, dass konzeptorientiertes Migrationsmanagement einen Beitrag zu einer effizienteren Entwicklungspolitik leisten kann. Angesichts der zunehmenden Abschottung der EU gegenüber Niedrigqualifizierten und Flüchtlingen sollten, auch aus normativen Gründen, Migrations- und Entwicklungspolitik stärker miteinander verbunden werden. Europäische und deutsche Handlungsspielräume für zirkuläre Migrationsprogramme sind vorhanden und sollten nachdrücklich genutzt werden. Zirkuläre Migrationsprogramme müssen in Mobilitätspartnerschaften eingebettet werden, die nicht nur die Interessen von Herkunfts- und Zielländern, sondern auch diejenigen der Migranten selbst berücksichtigen; denn nur dann kann mit deren Kooperationsbereitschaft gerechnet und die Zirkularität der Wanderungen sichergestellt werden. …“

Das Migrationsgutachten in vollem Textumfang entnehmen Sie bitte dem Anhang oder aufgeführtem Link.

www.svr-migration.de
http://www.svr-migration.de/wp-content/uploads/2011/04/jg_2011.pdf

Quelle: SVR

Dokumente: jg_SVR_Migration_2011.pdf