BAD SCHMIEDEBERGER MODELL Auszüge aus einem Forschungbericht des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung: “ 1 Hintergrund und Fragestellung Mit dem vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitmarkt („Hartz IV“) und der Einführung des SGB II wurden Anfang 2005 die bundesweiten Arbeitsmarktreformen zu einem vorläufigen Abschluss gebracht, die im August 2002 eingeleitet worden waren. Dies bedeutete nun aber nicht, dass das Nachdenken über den richtigen Weg in der Arbeitsmarktpolitik damit ein Ende gehabt hätte. Relativ schnell hatte sich herauskristallisiert, dass die Arbeitsmarktreformen auf mindestens zwei Gebieten – die eng miteinander verbunden sind – blinde Flecken gelassen haben: Bei der Frage der Neuordnung des Niedriglohnsektors und bei der Frage nach einem „sozialen Arbeitsmarkt“. In der Folge entstanden hier eine Vielzahl von Konzepten, Vorschlägen und Modellprojekten, die das Ziel „Mehr Beschäftigung für wettbewerbsschwächere Arbeitslose“ mit unterschiedlichen Mitteln erreichen wollten. Die Spannweite der Vorschläge geht dabei von Workfare über diverse Kombilohnansätze bis zu öffentlich geförderter Beschäftigung im großen Stil. Lange bevor mit der Umsetzung der Konzepte der „Arbeitsgruppe Arbeitsmarkt“ nun Anfang 2008 wieder bundesgesetzliche Neuregelungen auf diesem Gebiet erfolgten, wurden eine Reihe regionaler Modellprojekte gestartet, die unterschiedlichen Ansätzen folgten. Besonders große Medienresonanz erhielt dabei das Projekt „Bürgerarbeit“, das die Regionaldirektion der BA Sachsen-Anhalt-Thüringen zusammen mit dem Land Sachsen-Anhalt aufsetzte. Dabei wurde zunächst ab September 2006 in der Kurstadt Bad Schmiedeberg im Landkreis Wittenberg der Versuch unternommen, die Arbeitslosigkeit komplett zu beseitigen. Einbezogen wurden alle Arbeitslosen, unabhängig von Rechtskreiszugehörigkeit oder Leistungsanspruch. Später wurde der Modellversuch auf weitere Gemeinden in anderen Agenturbezirken innerhalb der Regionaldirektion Sachsen-Anhalt-Thüringen ausgedehnt. Das Konzept der Bürgerarbeit sieht ein vierstufiges Vorgehen vor. Die ersten drei Stufen beinhalten ein umfassendes Profiling der Arbeitslosen, die Forcierung der Eigenbemühungen zur Stellensuche sowie ggf. den Einsatz des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums, um die Personen möglichst rasch in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Erst wenn dies alles scheitert, soll die vierte Stufe, die eigentliche Bürgerarbeit, zum Einsatz kommen. Hierbei handelt es sich um öffentlich geförderte Beschäftigungsverhältnisse, die von der Idee her unbefristet sein sollen, in diesem Modellversuch aber wegen der geltenden gesetzlichen Beschränkungen als befristete ABM, mit der Option der Verlängerung, organisiert sind. … Die hier vorgelegte Studie beschäftigt sich mit den ersten drei Stufen des Modellversuchs und stellt die Frage, was genau in diesen drei Stufen mit den Arbeitslosen passiert ist und ob sich im Modellverlauf quantitative Veränderungen beim Verbleib der Arbeitslosen ergeben haben. … 2 Konzept und Kontext … Das Konzept der Bürgerarbeit verfolgt letztlich beide Ziele: „unechte“ Arbeitslose sollen in den ersten drei Stufen identifiziert und abgeschreckt werden: • Über konkrete Arbeitsangebote ist es möglich, zu lokalisieren, wer wirklich arbeitslos ist • Bürgerarbeit kann Schwarzarbeit erheblich einschränken. Die vierte Stufe dient dann der Gegenleistung für empfangene Transfers: • Die Beschäftigten geben für ihre Leistungen eine angemessene Gegenleistung. Gleichzeitig ist jedoch explizites Ziel, alternative Beschäftigungsmöglichkeiten für diejenigen Personen zu schaffen, die keine Chance auf eine reguläre Beschäftigung haben: • Bürgerarbeit soll zeigen, dass es möglich ist, im Non-Profit-Bereich genügend Stellen zu akquirieren, so dass Arbeitslose, die auf dem ersten Arbeitsmarkt keine Chance haben, über Bürgerarbeit integriert werden können und eine für die Allgemeinheit sinnvolle Tätigkeit ausüben. • Scheinbar chancenlose Arbeitslose erhalten ihre Würde zurück und erleben das Gefühl, von der Gesellschaft gebraucht zu werden. Insgesamt ergibt sich somit im Konzept der Bürgerarbeit ein gewisser Bruch zwischen den ersten drei und der vierten Stufe: Während die ersten drei Stufen sehr stark der Idee folgen, bei genügender Aktivierung könnte ein Großteil der Arbeitslosen Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt finden, ist die vierte Stufe zumindest ambivalent: Einerseits gehört sie zu einem konsequenten Workfare-Ansatz – dann müsste sie aber eher abschreckend ausgestaltet sein. Andererseits wird die Idee sinnstiftender und gesellschaftlich integrierender Beschäftigungsmöglichkeiten für Chancenlose verfolgt. Dies entspricht der Idee des sozialen Arbeitsmarktes, widerspricht aber dem Workfare-Gedanken und wirkt nicht abschreckend. Bestenfalls lassen sich die ersten drei Stufen des Konzeptes dann als Versuch interpretieren, die Zuweisung in die vierte Stufe optimal zu gestalten und tatsächlich nur solche Personen in die Bürgerarbeit im engeren Sinne zuzuweisen, die auch tatsächlich anderweitig keine Chance auf Beschäftigung haben. Das impliziert mindestens auch zwei Arten von „Wirkung“ für die ersten drei Stufen der Bürgerarbeit: Wirkt Bürgerarbeit im Sinne der Abschreckung, dann sollte durch die vermehrte Betreuung und Aktivierung ein vermehrter Übergang von Arbeitslosen aus dem Leistungsbezug erreicht werden können – sei es in reguläre Beschäftigung, sei es in nicht näher nachvollziehbaren Verbleib. Wirkung im Sinne einer Vorbereitung des so zialen Arbeitsmarktes wäre dann im Wesentlichen die Auswahl der „richtigen“ Personen für die öffentlichen Arbeitsplätze. … 3 Bürgerarbeit in Bad Schmiedeberg: Ausgangssituation und Vergleichsregionen … 3.2 Höhe und Struktur der Arbeitslosigkeit Zu Beginn des Beobachtungszeitraums weist Bad Schmiedeberg mit 15,9 % eine etwas niedrigere Arbeitslosenquote auf als Wittenberg (17,6 %) und die Vergleichsagentur (18,1 %). … In den drei betrachteten Regionen lassen sich kaum Unterschiede in der Verteilung der Arbeitslosigkeitsdauer im Bestand Ende September 2006 erkennen: In allen drei Einheiten liegt der Anteil der Personen mit einer Arbeitslosigkeitsdauer von unter einem halben Jahr bei etwa 40 %. Auch die Anteile der Langzeitarbeitslosen (Definition gem. § 18 Abs. 1 SGB III) mit einer Arbeitslosigkeitsdauer über einem Jahr ähneln sich, wobei Bad Schmiedeberg mit einem Anteil von etwa 39 % zwischen der Vergleichagentur (36 %) und Wittenberg (43 %) liegt. … Die Schwierigkeiten, mit denen sich die Vermittlungskräfte in den regionalen Einheiten konfrontiert sehen, werden zum anderen durch die Anteile von Personen mit „Vermittlungshemmnissen“ gespiegelt. Hierzu gehören neben der Dauer der Arbeitslosigkeit vor allem die Qualifikation und das Alter. Was die Altersverteilung der Arbeitslosen angeht, so sind auch hier die Unterschiede zwischen Bad Schmiedeberg, Wittenberg und der Vergleichsagentur nur minimal. Der Anteil der Personen über 50 Jahren liegt überall zwischen 25 und 29 %. Dagegen weist die Vergleichsagentur einen leicht höheren Anteil jüngerer Arbeitsloser unter 25 Jahren auf mit 17 % im Vergleich zu 13 % und 12 % in Wittenberg und Bad Schmiedeberg. Leider sind gegenwärtig wegen der Umstellung auf Verbis keine Angaben zum letzten Berufsabschluss der Arbeitslosen verfügbar, so dass wir die Qualifikation hier nur am letzten Schulabschluss messen können. … Unterschiede gibt es zwischen den Regionen kaum, wohl aber zwischen den Rechtskreisen. Ähnliches gilt für die als besonders förderungsbedürftig eingestuften Personen. Hier ist der Anteil in Bad Schmiedeberg unter den SGB-II-Arbeitslosen gegenüber den Vergleichsregionen etwas erhöht. … 4 Befunde zum Verbleib der Arbeitslosen in Bad Schmiedeberg sechs Monate nach Projektstart Es ist das Ziel der ersten drei Stufen von Bürgerarbeit, durch verstärkte Aktivierung und Betreuung möglichst viele Personen in Beschäftigung bzw. aus dem Leistungsbezug zu bringen. Nach Einschätzung der Projektverantwortlichen ist dies gut gelungen, denn aus dem Bestand der rd. 330 Arbeitslosen, die am 15.09.06 in des Projekt einbezogen wurden, waren knapp 19 % nach einem halben Jahr im ersten Arbeitsmarkt, etwa 10 % waren darüber hinaus ganz aus dem Leistungsbezug ausgeschieden. Betrachtet man zunächst die Übertritte in reguläre Beschäftigung, so sind Übertrittsquoten von 20 % im Durchschnitt aller Arbeitslosen durchaus nichts Ungewöhnliches: Bei einer Bestandskohorte im gesamten Bundesgebiet vom Januar 2005 waren 6 Monate später etwa 30 % aller SGB-III-Arbeitslosen und etwa 12 % aller SGB-II-Arbeitslosen in regulärer Beschäftigung. … Betrachtet man die Arbeitslosenentwicklung in den drei Vergleichsregionen, so lässt sich in Bad Schmiedeberg der Einfluss des Modellprojekts auf diese Entwicklung ab dem vierten Quartal 06 deutlich nachzeichnen. Zwar ist in allen drei Regionen die Arbeitslosigkeit gegenüber Anfang 2005 deutlich gesunken, in Bad Schmiedeberg allerdings fast doppelt so stark wie in Wittenberg. … Zunächst fällt bei einem Blick auf die drei Regionen auf, dass die Abgänge aus Arbeitslosigkeit insgesamt bis auf wenige regionalspezifische Ausnahmen weitgehend parallel verlaufen sind. … … so zeigen sich zunächst im Anteil der Abgänge in Beschäftigung an allen Abgängen in allen drei Regionen erheblich Schwankungen um einen Durchschnittswert von etwa 40 %. Mit Beginn der Bürgerarbeit und wohl bedingt durch die hohen Maßnahmezuweisungen ging dieser Wert in Bad Schmiedeberg im November 2006 auf gut 15 % zurück. Anfang 2007 (nachdem der größte Teil der Personen zu Bürgerarbeit zugewiesen war) stieg der Anteil der Abgänge in Beschäftigung an und lag z. T. deutlich über den Vergleichsregionen. Ein Grund hierfür mag sein, dass nach Abschluss der Zuweisung in Bürgerarbeit der Anteil der Kurzzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen in Bad Schmiedeberg natürlich deutlich höher ist als in den Vergleichsregionen. … In Bad Schmiedeberg schwanken die Abgangsraten in Beschäftigung nach November 06 stärker als in den Vergleichsregionen und liegen im Dezember deutlich über, aber im Februar unter diesen. Bei den Abgangsraten in Maßnahmen zeigt sich die Zuweisung in die vierte Stufe der Bürgerarbeit im November und Dezember 2006 in Bad Schmiedeberg mit einem deutlichen Anstieg von um die 5 % auf knapp 16 %. Nach dem Ende der „heißen“ Bürgerarbeitsphase bewegen sich die Abgangsraten in Maßnahmen wieder auf ihr Ausgangsniveau zurück, das dem der Vergleichsregionen ähnlich ist. … Neben den Abgängen aus Arbeitslosigkeit könnte die Bürgerarbeit in Bad Schmiedeberg durchaus auch die Zugänge in Arbeitslosigkeit beeinflusst haben: Einerseits wäre im Sinne des Workfare-Ansatzes ein Abschreckungseffekt bei solchen Personen möglich, die gar nicht auf der Suche nach einer neuen Beschäftigung sind. Andererseits könnte – gerade bei Personen ohne monetären Leistungsanspruch – die Bürgerarbeit auch gerade dazu geführt haben, dass sie sich vermehrt arbeitslos gemeldet haben. … 7 Fazit Die Konzeption des Modellversuchs Bürgerarbeit beinhaltet sowohl Elemente von Workfare als auch Elemente eines „sozialen Arbeitsmarktes“. Ziel dieses Forschungsberichts war es, anhand deskriptiver Analysen zur Umsetzung des Modellversuchs in Bad Schmiedeberg Anhaltspunkte dafür zu finden, inwieweit die ersten drei Stufen der Bürgerarbeit, also die konsequente Aktivierung, Wirkung in die eine oder die andere Richtung entfaltet. „Wirkung“ im Sinne des Workfare-Ansatzes bedeutet dabei, dass es vermehrt zu Übergängen in reguläre Beschäftigung kommen sollte. „Wirkung“ im Sinne eines sozialen Arbeitsmarktes wird durch die Vorbereitung einer passgenauen Zuweisung in die letzte Stufe, die Bürgerarbeit im engeren Sinne, erzielt. Unsere Ergebnisse deuten darauf hin, dass die Betreuung der Arbeitslosen in Bad Schmiedeberg im Rahmen des Modellversuchs durchaus intensiviert worden ist. Allerdings dürfte nur ein Teil des beobachteten Anstiegs der Betreuungsintensität auf das Konto des Modellversuchs gehen, denn auch in den Vergleichsregionen stieg im Beobachtungszeitraum im Durchschnitt die Anzahl der Beratungsvermerke, die wir als Hauptindikator für die Betreuungsintensität herangezogen haben, ebenso wie die Zahl der Maßnahmezuweisungen und die durch Bewerbungs- und Mobilitätshilfen dokumentierten Eigenaktivitäten der Arbeitslosen. Allerdings war der Anstieg in den Vergleichsregionen etwas schwächer als in Bad Schmiedeberg. Die erhöhte Betreuungsintensität schlug sich im Beobachtungszeitraum jedoch kaum in zählbaren Erfolgen, d. h. in Abgängen in reguläre Beschäftigung oder in Abmeldung aus dem Leistungsbezug nieder. Die Entwicklung in Bad Schmiedeberg nach Start des Modellprojekts verlief vielmehr – bis auf die Zuweisung in Bürgerarbeit im engeren Sinne – weitgehend parallel zu derjenigen in den Vergleichsregionen. Eine „Wirkung“ im Sinne des Workfare-Ansatzes wurde demnach augenscheinlich zumindest im beobachteten Zeitraum nur in sehr geringem Umfang erzielt. Dies kann einerseits ein Indiz dafür sein, dass eine der Prämissen des Workfare-Ansatzes zumindest in dieser speziellen regionalen Konstellation nicht erfüllt war, nämlich die mangelnde Aktivierung als Hauptgrund für lang andauernde Arbeitslosigkeit. Intensivere Betreuung führt dann nicht zu zählbaren Erfolgen, wenn die fehlende Aktivierung der Arbeitslosen eben nicht das Haupthemmnis für eine Eingliederung in Beschäftigung war, sondern andere Probleme, die im generellen Fehlen von Arbeitsplätzen oder in der mangelnden Passung z. B. zwischen Qualifikationsanforderungen auf der einen und vorhandenen Qualifikationen auf der anderen Seite begründet sein könnten. Ein Indiz dafür mag sein, dass die Eigenbemühungen der Arbeitslosen sich im Beobachtungszeitraum deutlich gesteigert zu haben scheinen – zumindest wenn man dies an der Anzahl der Bewerbungs- und Reisekostenerstattungen misst. Dies schlug sich aber offensichtlich kaum in zusätzlichen Arbeitsaufnahmen nieder. Allerdings muss einschränkend angemerkt werden, dass die konsequente Aktivierung im Modellversuch letztlich nur über einen Zeitraum von etwa zwei Monaten durchgeführt wurde. Möglicherweise ist dieser Zeitraum einfach zu kurz, um in erheblichem Umfang in Abgängen messbare Erfolge zu erzielen. Es spricht aber einiges dafür, dass die ersten drei Stufen des Modellversuchs Erfolge außerhalb der in den statistischen Daten zählbaren Integrationen und sonstigen Abgängen aus Leistungsbezug generiert haben. Nach den Aussagen der interviewten Vermittlungsfachkräfte, aber auch in den analysierten Arbeitslosendaten erkennbar, führt die intensivere Beschäftigung mit den Arbeitslosen dazu, dass ihre Stärken und Schwächen besser kennengelernt und damit die Vermittlungsstrategien besser zugeordnet sowie so mancher Fehler in den erfassten Daten korrigiert werden konnte. Damit könnte durchaus eine Grundlage gelegt worden sein, auf der – bei einer Fortführung der intensiven Betreuung – auch für schwierigere Fälle Integrationserfolge zu erzielen wären. Inwieweit das intensivere Profiling aber tatsächlich zu einer passgenaueren Zuweisung in Bürgerarbeit im engeren Sinne und damit zu einer Wirkung im Sinne des „Sozialen Arbeitsmarktes“ führt, muss zumindest skeptisch beurteilt werden. Darauf weisen zum einen die Aussagen der Vermittlungskräfte zum Creaming hin, zum anderen die bloßen Teilnehmerzahlen: Auch bei schwierigen Arbeitsmarktbedingungen ist kaum zu erwarten, das gut ein Drittel eines Arbeitslosenbestands als langfristig chancenlos am ersten Arbeitsmarkt einzustufen ist. Genauere Analysen zum Zuweisungsprozess sind jedoch aus der Evaluation des ZSH zu erwarten. Als internen Erfolg kann man schließlich werten, dass die beteiligten Vermittlungsfachkräfte – trotz des Drucks, der auf ihnen lastete – durchaus eine Verbesserung ihrer Arbeitsbedingungen während des Modellversuchs wahrgenommen haben. Es ist zu vermuten, dass dies sich letztlich auch in besseren Arbeitsergebnissen niederschlagen wird – eine Hypothese, die gegenwärtig in der BA in anderen Modellversuchen zur Verbesserung des Betreuungsschlüssels erprobt und evaluiert wird.“ Autoren des Berichts: Christine Heinz, Christine Hense, SUsanne Koch, CHristopher Osiander, Christian Sprenger Die Untersuchung im Volltext entnehmen Sie bitte aufgeführtem Link.
http://www.iab.de/de/183/section.aspx/Publikation/k071203n10
Quelle: IAB-Forschungsbericht Nr. 14/2007
