Evaluierung der GI Equal für den Zeitraum 2002 – 2006 Aktualisierte Halbzeitbewertung der GI Equal in 2002-2004 Schwerpunktthema Innovation Zusammenfassung zentraler Ergebnisse und Befunde “ Die aktualisierte Halbzeitbewertung umfasst die Umsetzung der GI EQUAL im Zeitraum 2002-2004 und erbrachte folgende zentrale Ergebnisse. Förderpolitische Rahmenbedingungen Die förderpolitischen Rahmenbedingungen unterlagen im Untersuchungszeitraum einem anhaltenden Wandel. Dabei tangierten insbesondere die von der Bundesregierung eingeleiteten arbeitsmarktpolitischen Reformen die Aktivitäten der EP der ersten Förderrunde und damit die Umsetzung der GI EQUAL. Unabhängig von den derzeit noch nicht vollständig absehbaren mittel- und langfristigen Implikationen dieser Reformen stellten diese neuen arbeitsmarktpolitischen Weichenstellungen erhebliche Anpassungs- und Flexibilitätsanforderungen an die EP, die von der Mehrzahl bewältigt werden konnten. Programmanpassungen Die Halbzeitbewertung (2003) stellte keine Notwendigkeit grundsätzlicher Programmveränderungen fest und bestätigte damit Programmkonzeption und Programmstrategie der GI EQUAL. Allerdings wurden von der EQUAL-Programmevaluation sowie von anderen programminvolvierten Akteuren eine Reihe von Programmanpassungen im Detail gefordert. Diese betrafen vornehmlich: die Anpassung des EP-Auswahlverfahrens hinsichtlich einer verstärkt partnerschaftlichen Beteiligung, die umfassende Einbeziehung externer Expertise und eine größere Verfahrenstransparenz die Anpassung der Finanzplanung neue und insgesamt erhöhte Anforderungen an die Sicherstellung der Kofinanzierung Anforderungen in Richtung einer Vereinfachung der finanz- und verwaltungstechnischen Umsetzung auf der Grundlage eines verbesserten bzw. neuen Monitoringsystems Erfordernisse im Hinblick auf die Neugestaltung der Kooperation zwischen von EP- und Programmevaluation unter Berücksichtigung der ursprünglichen Konzeption des PGI und des Vergaberechts die stärkere Berücksichtigung der Strategie des Gender Mainstreaming. Diese identifizierten Anpassungserfordernisse wurden bei der weiteren Umsetzung der GI EQUAL mehrheitlich aufgegriffen, in verschiedenen Dokumenten formalisiert bzw. kodifiziert und können damit schrittweise wirksam werden. Finanzieller und physischer Verlauf Nicht zuletzt im Ergebnis dieser partiellen Programmanpassungen verlief die finanzielle und physische Umsetzung der GI EQUAL im Zeitraum 2002-2004 (EP der ersten Förderrunde) weitgehend plangemäß. Von 2002-2004 wurden finanzielle Mittel in Höhe von insgesamt fast 340 Mio. EUR aufgewandt, davon 33% im Ziel 1-Gebiet und dementsprechend 67% im Ziel 3-Gebiet. Damit wurden im genannten Zeitraum ca. ein Drittel der geplanten Mittel gebunden und auch nach thematischen Schwerpunkten ein annähernd plangemäßer finanzieller Verlauf erreicht. Mit Blick auf die derzeit vorliegenden Informationen kann davon ausgegangen werden, dass die N+2-Regel voraussichtlich eingehalten werden kann. Aus dem ESF stammten 48% der für die Programmumsetzung bislang erforderlichen Finanzmittel. Projekte und Teilnehmerinnen bzw. Teilnehmer Im Zeitraum 2002-2004 wurden von den 109 EP zwischen 1.470 und 1.641 Teilprojekte realisiert, von denen etwa zwei Drittel auf operative und etwa ein Drittel auf nicht-operative Projekte entfielen. Die Verteilung der Teilprojekte auf das Ziel 1-Gebiet entspricht mit etwa einem Drittel annähernd der entsprechenden Verteilung der EP sowie der finanziellen Mittel. Insgesamt zählten die 109 EP im Untersuchungszeitraum Eintritte von knapp 102.000 Teilnehmerinnen und Teilnehmern. Auf das Ziel 1-Gebiet entfielen 34% und auf das Ziel 3-Gebiet entsprechend 66% der Eintritte. Die Verteilung von Teilnehmerinnen und Teilnehmern auf das Ziel 1- bzw. Ziel 3-Gebiet entspricht damit der Verteilung der finanziellen Mittel bzw. jener der Projekte. Der Frauenanteil an den gesamten Eintritten lag bei 54% und erfüllt damit klar die Mindestvorgabe des PGI (50%). Dieses positive Gesamtbild wird aber nicht zuletzt durch die einschlägigen thematischen Schwerpunkte Vereinbarkeit von Familie und Beruf (91%) sowie Abbau von geschlechtsspezifischen Diskrepanzen (86%) bewirkt, die – darin dem Schwerpunkt E der ESF-Mainstreamprogramme vergleichbar – zur Kompensation geschlechtsspezifischer Benachteiligung von Frauen vorgesehen sind. Aber auch im thematischen Schwerpunkt Unternehmensgründung sind Frauen – verglichen mit dem Programmdurchschnitt – deutlich überproportional vertreten (63%). Unterproportional vertreten sind Frauen hingegen im Schwerpunkt Lebenslanges Lernen (47%) und Wandel IT (45%). Im thematischen Schwerpunkt Asyl findet sich mit 36% zwar der niedrigste Frauenanteil in der GI EQUAL, gleichwohl liegt dieser jedoch noch über jenem unter allen Asylbewerbern und Asylbewerberinnen in der Bundesrepublik Deutschland. Durch die Zuordnung der EP zu vier verschiedenen Handlungsansätzen wurde eine adäquatere inhaltliche Abbildung der Programmaktivitäten möglich. Am häufigsten waren EP in auf Personengruppen fokussierten Handlungsfeldern tätig, die anderen EP verteilen sich relativ gleichmäßig auf berufs- oder branchenfokussierte Handlungsfelder, instrumentenspezifische Handlungsfelder und solche mit Fokus auf kommunale bzw. regionale Entwicklungen. Chancengleichheit und Gender Mainstreaming Nicht zuletzt aus den o.g. Zahlen wird deutlich, dass das PGI relativ gute programmatische Voraussetzungen für eine Verfolgung des Ziels der Chancengleichheit und der Umsetzung des Gender Mainstreaming bietet. Hingegen wären in den strategisch-operativen Ausführungen des PGI differenziertere Anleitungen sinnvoll gewesen allerdings ist hierbei zu berücksichtigen, dass zum Zeitpunkt der Programmerstellung (1999 bis 2000) im Vergleich zu heute geringere Erfahrungswerte zur Implementierung von Gender Mainstreaming vorhanden waren. Diese Defizite konnten partiell durch später entwickelte Materialien und Dokumente behoben und damit den handelnden Akteuren fundiertere Grundlagen vermittelt werden diese Materialien und Dokumente konnten jedoch durch ihre nachträgliche Erstellung keinen verbindlichen Charakter mehr entfalten. Festzustellen ist des weiteren, dass die programmatischen Lücken zu Aspekten der Steuerung, Begleitung und Bewertung zu einer Diskrepanz zwischen dem grundlegenden Charakter von Gender Mainstreaming als einer top-down-Strategie und deren adäquater Verankerung auf den entsprechenden Ebenen führten. Dennoch verweisen die Untersuchungsergebnisse insbesondere auf Ebene der EP auf positive Resultate: Von über 50% der EP wird Chancengleichheit als Ziel und Gender Mainstreaming als Strategie eine hohe Priorität sowie von weiteren 40% eine mittlere Priorität eingeräumt. Darüber hinaus konnten zahlreiche konkrete Aktivitäten identifiziert werden, mit denen auf geschlechtsspezifische Problemlagen reagiert wurde. Beiträge der GI EQUAL zur Europäischen Beschäftigungsstrategie und zu den Nationalen Aktionsplänen der Bundesrepublik Deutschland Im Hinblick auf die übergeordneten Ziele der Europäischen Beschäftigungsstrategie setzte die GI EQUAL die stärksten Impulse innerhalb des Ziels der Stärkung des sozialen Zusammenhalts und der sozialen Eingliederung. Die qualitativen Impulse zu den beiden anderen übergeordneten Zielen (Vollbeschäftigung Steigerung der Arbeitsplatzqualität und der Arbeitsproduktivität) sind demgegenüber von geringerer Bedeutung. Auf der Ebene der beschäftigungspolitischen Leitlinien finden sich qualitative Bezugspunkte der bundesdeutschen GI EQUAL zu nahezu allen Leitlinien, insbesondere jedoch zur beschäftigungspolitischen Leitlinie 1 (Aktive und präventive Maßnahmen für Arbeitslose und Nichterwerbspersonen) und zur Leitlinie 7 (Förderung der Integration und Bekämpfung der Diskriminierung benachteiligter Gruppen auf dem Arbeitsmarkt). Der qualitative Beitrag zum Nationalen Aktionsplan zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung 2003-2005 wird insbesondere deutlich, wenn die politischen Handlungsansätze dieses Aktionsplanes betrachtet werden: Drei von vier dieser politischen Handlungsansätze, nämlich „Zugang zur Erwerbsarbeit erleichtern – Integration in den Arbeitsmarkt fördern“, „Den Risiken der Ausgrenzung vorbeugen“ und „Für die besonders gefährdeten Personen und Gruppen handeln“ finden ihre Entsprechung in den Intentionen und thematischen Schwerpunkten der GI EQUAL. Dies gilt insbesondere für die Bereiche Asyl und Gründungsunterstützung. Migrationshintergrund, Schwerbehinderte und Strafgefangene. Innovation Von den 109 EP wurden zu Beginn der ersten Förderrunde der GI EQUAL zunächst 730 einzelne Innovationsentwicklungen geplant. Aufgrund sich verändernder sozioökonomischer und förderpolitischer Rahmenbedingungen einerseits sowie sukzessiven Entwicklungs- und Erfahrungsprozessen in den EP andererseits wurden letztlich in der ersten Förderrunde insgesamt 850 einzelne Entwicklungen voran getrieben. Durch ein von der EQUAL-Programmevaluation entwickeltes Analyseverfahren konnten daraus jene Entwicklungen identifiziert werden, die im strengeren Sine des PGI als innovativ gelten. Diese Innovationen lassen sich folgendermaßen charakterisieren: Nur 16% aller Einzelinnovationen weisen – u.a. im Hinblick auf ihre Problemlösungsfähigkeit – eine geringe Qualität auf, ca. zwei Drittel eine mittlere Qualität. Das wesentliches Ergebnis jedoch besteht darin, dass nahezu jede fünfte Einzelinnovation eine hohe Qualität besitzt und damit einen wichtigen Beitrag zur Veränderung herkömmlicher Praxen in der Arbeitsmarkt-, Beschäftigungsund Berufsbildungspolitik leisten kann. Werden diese Einzelinnovationen auf der Ebene der jeweiligen EP zusammen betrachtet und im Hinblick auf die Programmanforderungen bewertet, erschließt sich die Qualität der Gesamtinnovationsvorhaben der jeweiligen EP. Hierbei ergibt sich folgendes Bild: Knapp zwei Drittel der EP besitzen ein Vorhaben von mittlerer Qualität. Gut ein Fünftel der EP weisen diesbezüglich Defizite auf und sind demzufolge den Programmerwartungen nur in geringem Umfang gerecht geworden. Als zentrales Ergebnis lässt sich jedoch festhalten, dass ungefähr jede zehnte EP über ein innovatives Gesamtvorhaben verfügt, das in hohem Maße den Programmvorgaben entspricht. Bezüglich der Handlungs- und Problemfelder der EP können die Gründungsunterstützung, Projekte in der Sozialwirtschaft, Projekte zur Verbesserung der Arbeitsmarktchancen in der Wissensgesellschaft für Frauen sowie für Strafgefangene als innovative Schwerpunkte mit den höchsten Innovationspotenzialen betrachtet werden. In diesem Kontext ist darauf hinzuweisen, dass die EQUAL-Programmevaluation insbesondere in diesen fachpolitischen Handlungsfeldern besonders erfolgversprechende Lösungsansätze verschiedener EP identifizieren konnte und in der Langfassung des Berichts beispielhaft dargestellt hat. Damit ist die GI EQUAL in ihren Ergebnissen mit anderen innovationsorientierten Programmen vergleichbar. Für ein experimentelles, auf die Konzipierung, Entwicklung und Erprobung von neuen Problemlösungsansätzen ausgerichtetes Programm konnte in der GI EQUAL eine beachtliche Effektivität erreicht werden. Netzwerke Mainstreaming Nach den Befunden der EQUAL-Programmevaluation verfügt die überwiegende Mehrheit der EP über ein Mainstreamingkonzept, das zumindest in Ansätzen sowohl die Strategie als auch deren Operationalisierung erkennen lässt. Nahezu alle EP haben Disseminationsverfahren und Aktivitäten zum Know-how-Transfer verfolgt und Dokumentationen der innovativen Ergebnisse ihrer Aktivitäten erstellt allerdings mangelt es häufig an der geforderten Generalisierung und kriterienbasierten Bewertung der entwickelten neuen Problemlösungsansätze. Die bundesweiten thematischen Netzwerke, die von der Nationalen Koordinierungsstelle moderiert werden und an denen alle EP teilnehmen, werden von der weitaus überwiegenden Mehrheit der EP als bedeutsam und wichtig für das Mainstreaming erachtet. Für die Umsetzungsmöglichkeiten der Mainstreamingkonzepte spielen jedoch auch äußere Faktoren eine zentrale Rolle: Vielfach unabhängig davon, wie die von den EP generierten Problemlösungsansätze qualitativ bewertet wurden, sind die Mainstreamingaktivitäten um so erfolgversprechender, je offener und interessierter sich die potenziellen Nutzer der Innovationen zeigten und je früher diese in die Tätigkeit der EP eingebunden wurden. Fördernde und hemmende Faktoren Als positive Einflussfaktoren für die Innovationsentwicklung ist v.a. die Einrichtung der Nationalen Thematischen Netzwerke (NTN) anzuführen. Als eher einschränkende Momente haben sich die aufwändigen Abrechnungsmodalitäten sowie in besonderer Weise die Kofinanzierungserfordernisse erwiesen. Ausgehend von den ermittelten Evaluationsergebnissen können nachstehende Schlussfolgerungen und Empfehlungen formuliert werden. Schlussfolgerungen und Empfehlungen 1. Die Ergebnisse der GI EQUAL zeigen die Bedeutung der über einzelne Qualifizierungsmaßnahmen hinausgehenden Ansätze in der Berufsbildung und Arbeitsförderung. Obwohl die GI EQUAL sich in der ersten Förderrunde als günstiges Experimentierfeld mit zum Teil beachtlichen Ergebnissen erwiesen hat, besteht weiterer Lern- und Entwicklungsbedarf. Insbesondere sollte stärker auf die enge Verzahnung mehrerer Innovationsprojekte im Rahmen einer Entwicklungspartnerschaft geachtet werden, um die Synergieeffekte integrierter Handlungsansätze besser zu nutzen. 2. Um regional oder sektoral stärker auf die konkreten Entwicklungen am Arbeitsmarkt reagieren zu können, sollte generell eine präzisere Analyse der regionalen oder sektoralen Arbeitsmarktlage und ihrer Problembereiche vorausgehen, aus der sich dann der konkrete Handlungsansatz der EP ergibt. Hierbei sollte die Ursache-Wirkungs-Kette hergeleitet werden, die durchbrochen werden muss, um die angestrebten Ziele zur Bekämpfung von Ausgrenzung und Diskriminierung nachdrücklicher zu erreichen. 3. Die so zu entwickelnden komplexen Förderansätze sind stärker an den spezifischen Integrationsanforderungen der Zielgruppen zu orientieren. Hierfür muss im Vorfeld der relevante Förderbedarf in einer Region oder in einem Sektor ermittelt werden. 4. Trotz der identifizierten Hindernisse bei der Realisierung und Verbreitung arbeitsmarktpolitischer Innovationen sollten die existierenden Möglichkeiten besser ausgeschöpft werden. Dies betrifft insbesondere das horizontale Mainstreaming, das sich hinsichtlich der Informationsverbreitung über erfolgreiche Innovationsansätze als verbesserungswürdig erwiesen hat. Ein Grund für aufwändige Innovationsprozesse an vielen unterschiedlichen Orten ist unter anderem der geringe Bekanntheitsgrad bereits verfügbarer bzw. in Entwicklung befindlicher Lösungsansätze. 5. Die Entwicklung von Innovationen muss immer auch auf ihre geschlechtersensiblen Auswirkungen hin analysiert und ausgerichtet werden. Die GI EQUAL hat diesbezüglich zwar viele positive Beispiele vorzuweisen. Allerdings ist – auch für zukünftige, ähnlich gelagerte Programmaktivitäten – darauf zu achten, dass sich diese nicht weitgehend auf die frauenspezifischen Programmschwerpunkte konzentrieren. 6. Da es an der Darstellungstiefe von Projektergebnissen mangelt und die Generalisierung des Problemlösungspotenzials insbesondere bei komplexen Problemlösungsansätzen in den wenigsten Fällen deutlich zu Tage tritt, ist auch in dieser Hinsicht ein verstärkter Handlungsbedarf erforderlich. Die Entwicklung von Konzepten zur plausiblen und nachvollziehbaren Darstellung innovativer Entwicklungen inklusive neuer, angemessener PRInstrumente, die eine Nachahmung eines neuen Ansatzes tatsächlich erlauben, sollte weiter forciert werden. Es sollte generell vermieden werden, dass Innovationen „noch einmal erfunden werden“, und stärker darauf geachtet werden, dass vorhandene – sich als erfolgreich erweisende – Ansätze transferierbar werden. 7. Auch das vertikale Mainstreaming ist durch die Erhöhung der Politikfähigkeit und die frühzeitige Einbindung politischer Schlüsselakteure zu verbessern. Insbesondere sollten die Projektträger stärker die frühzeitige und verbindliche Einbeziehung einschlägiger Akteure berücksichtigen, dies betrifft sowohl die Zuwendungsgeber als auch die potenziellen Anwender der Innovationen. 8. Netzwerke und Innovation: Die vielfältigen Auswirkungen, die die Netzwerkarbeit in der GI EQUAL auf die Entwicklung von Innovationen und deren Verbreitung im Rahmen von Mainstreaming hatte, wurden sehr unterschiedlich eingeschätzt. Ausgehend von den vorgelegten Befunden können für zukünftige Programmaktivitäten folgende Schlussfolgerungen gezogen werden: Trotz seiner nachgewiesenen Leistungsfähigkeit kann der Netzwerkansatz als allgemeinverbindliche Vorgabe für Innovationsentwicklung nicht in jedem Fall als sinnvoll angesehen werden. So wäre zu überlegen, Netzwerkansätze explizit, d.h. mit eigenem Budget und auf der Grundlage spezifischer Konzepte zu fördern. Der Netzwerkansatz hat sich u.a. dort als leistungsfähig erwiesen, wo er stark fachpolitisch und strategisch ausgerichtet ist, d.h. die Partnerkonstellationen sich nach den fachlichen Kompetenzen und Ressourcen richten, die zur Erreichung der übergeordneten Netzwerkziele notwendig sind. Zur Auswahl der operativen und strategischen Partner ist ausreichende Flexibilität zu gewährleisten, die auch Veränderungen der Partnerkonstellation im Förderzeitraum ermöglicht. Netzwerke eignen sich – richtig eingesetzt – insbesondere zur Generierung komplexer arbeitsmarktpolitischer Problemlösungsansätze. Um den Entwicklungsprozess optimal an den fachlichen Erfordernissen auszurichten und die sich aus der – eher informellen – Netzwerklogik ergebenden Potenziale zu fördern, sollten die förderrechtlich gebotenen formalen Prozesse und die inhaltlichen Entwicklungsprozesse stärker entkoppelt werden. Netzwerkarbeit erfordert von allen Beteiligten umfangreiche personelle und materielle Ressourcen. Zuwendungsrecht und Wettbewerbsregeln sind soweit wie möglich auf die übergeordneten Netzwerkziele abzustimmen und mit ihnen kompatibel zu gestalten, z. B. im Hinblick auf den flexiblen Transfer von Leistungen und Geld zwischen den netzwerkbeteiligten Partnern. Die Unterstützung der Netzwerkarbeit durch netzwerkbezogene Evaluation oder ggf. andere prozessbegleitende externe Moderation sollte aufgrund der überwiegend positiven Erfahrungen in der GI EQUAL auch bei zukünftigen Netzwerk- und Innovationsprogrammen beibehalten werden. 9. Transnationale Kooperation: Ähnlich wie für die Netzwerkansätze vorgeschlagen, sollten zukünftig auch Aktivitäten im Bereich transnationaler Kooperation auf Basis eigens dafür reservierter Budgetlinien innerhalb von Innovationsprogrammen realisiert werden. Ausgangspunkt sollte auch hier die ausgereifte Idee der gemeinsamen Innovationsentwicklung oder die klar umrissenen und spezifischen Beiträge sein, die die transnationale Kooperation zu Innovationsentwicklung leisten kann bzw. soll. 10. Umfeld: Innovationen und Mainstreaming bedürfen eines grundsätzlich offenen, aufnahmewilligen und damit letztlich aufnahmefähigen Umfeldes. Vor diesem Hintergrund sollte zukünftig darauf geachtet werden, dass zum einen Innovationsvorhaben stärker als bislang im Vorfeld durch (fach-)politische Bedarfe sowie Expertise abgestützt und in den entsprechenden Programmkonzeptionen verankert werden. Zum anderen sollten in bestimmtem Umfang aber auch weiterhin „bottom-up“ entwickelte Innovationsvorhaben Unterstützung finden.“
Quelle: Den vollständigen Evaluationsbericht finden Sie auf der EQUAL-Hompage unter: http://www.equal.de/Equal/Navigation/Programm/evaluation.html
