DIE WIRKSAMKEIT MODERNER DIENSTLEISTUNGEN AM ARBEITSMARKT Der Deutsche Bundestag hatte die Bundesregierung Ende 2002 aufgefordert, die Umsetzung der Vorschläge der Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (sog. Hartz-Kommission) zu evaluieren und nach drei Jahren erste belastbare Ergebnisse vorzulegen. Dieser Aufforderung wurde bezogen auf die ersten drei Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt durch Zuleitung des Berichts 2005 der Bundesregierung zur Wirkung der Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission mit dem Titel Die Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt am 1. Februar 2006 nachgekommen. Der Bericht 2006 – ebenfalls mit dem Titel Die Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt – beruht auf einer eigenständigen Entscheidung des damaligen BMWA, den Beobachtungszeitraum der Evaluation im Rahmen der Ressortforschung um ein Jahr zu verlängern. Deshalb ist der Bericht nunmehr als Ressortforschungsbericht des BMAS am 20. Dezember 2006 im Kabinett behandelt worden. Auszüge aus dem Bericht 2006 des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zur Wirkung der Umsetzung der Vorschläge der Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (ohne Grundsicherung für Arbeitsuchende): “ Arbeitslosigkeit ist ein zentrales Problem in vielen Volkswirtschaften – sowohl in modernen Wohlfahrtsstaaten als auch in den weniger entwickelten Volkswirtschaften. Dabei hat Arbeitslosigkeit nicht nur eine ökonomische, sondern auch eine gesellschaftliche Dimension. … Die Verringerung der Arbeitslosigkeit und die Erhöhung der Beschäftigung sind als gesamtgesellschaftliche Aufgaben vorrangige Anliegen der Bundesregierung. … Mit dem Zweistufenplan der Bundesregierung und den Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt war eine Neuausrichtung der Arbeitsmarktpolitik und mit ihr der Bundesagentur für Arbeit intendiert. … BERICHT 2006 DIE WIRKSAMKEIT MODERNER DIENSTLEISTUNGEN AM ARBEITSMARKT Zentrale Reformelemente der ersten drei Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt und der arbeitsmarktpolitischen Regelungen des Gesetzes zu Reformen am Arbeitsmarkt haben die Eingliederungsaussichten der Arbeitslosen in eine Erwerbstätigkeit verbessert sowie zur Erhöhung der Beschäftigung beigetragen – sich also als wirksam erwiesen. Besonders herauszustellen ist hierbei, dass der Umbau der Bundesagentur für Arbeit zu einem modernen und effizient agierenden Dienstleister in die richtige Richtung führt. Das Handeln der Bundesagentur für Arbeit gewinnt deutlich an Transparenz, Effektivität und Wirtschaftlichkeit. Allerdings ist die im Untersuchungszeitraum feststellbare vergleichsweise einseitige betriebswirtschaftliche Ausrichtung der Steuerung des Instrumenteneinsatzes durch Kundendifferenzierung und Handlungsprogramme im Hinblick auf die Vermeidung von Langzeitarbeitslosigkeit vor dem Hintergrund des gesetzlichen Auftrags der Arbeitsförderung kritisch zu bewerten. Mit den arbeitsmarktpolitischen Kerninstrumenten gelingt es, eine schnellere Arbeitsmarktintegration zu erreichen. Dies sind die Förderung der beruflichen Weiterbildung, eine mittels Eingliederungszuschuss geförderte Beschäftigung und von der Bundesagentur für Arbeit mittels Überbrückungsgeld bzw. Existenzgründungszuschuss geförderte Existenzgründungen. Die neuen vermittlungsnahen Dienstleistungen fügen dem arbeitsmarktpolitischen Instrumentarium innovative Elemente hinzu. Diese sind nicht immer erfolgreich. Durch einen Vermittlungsgutschein verbessern sich die Integrationschancen von Arbeitslosen. Integrationswirkungen der Beauftragung Dritter mit der Vermittlung und der Beauftragung von Trägern mit Eingliederungsmaßnahmen konnten hingegen nicht festgestellt werden. … Die jetzt gefundene Sperrzeitenregelung erweist sich als angemessene Umsetzung des fordernden Elements einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik, indem es erste Hinweise dafür gibt, dass sie in Agenturen, die eine konsequente und glaubwürdige Sperrzeitenpolitik betreiben, zu erhöhten Abgängen aus Arbeitslosigkeit und Übergängen in Erwerbstätigkeit führt. … Wirkungen zeigen sich schließlich bei der Verbesserung beschäftigungspolitischer Rahmenbedingungen. Es ist gelungen, den Arbeitsmarkt weiter zu flexibilisieren: Bis Mitte 2006 gab es aufgrund der Neuregelung 1,56 Mio. zusätzliche Mini-Jobber/innen … . Dabei erweisen sich die Mini-Jobs allerdings für Arbeitslose nicht als Brücke in eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. … VIRTUELLER ARBEITSMARKT Der Virtuelle Arbeitsmarkt (VAM) soll mit seinen aufeinander abgestimmten Softwaresystemen die Arbeitsvermittlungsprozesse optimieren und die Vermittlungserfolge mit einer einheitlichen Datenbasis erhöhen. Im Einzelnen sollen die Markttransparenz verbessert und Ausgleichsprozesse auf dem Arbeitsmarkt beschleunigt werden, Fachkräfte von Routinefällen entlastet und ein selbsttätiger Marktausgleich von Kundinnen und Kunden aktiviert werden. Hierzu sollen vier Funktionseinheiten dienen. Für die Kundinnen und Kunden steht auf dem Online-Portal u.a. die Job-Börse mit einer Reihe von Selbstbedienungsfunktionen für die Stellen- bzw. Bewerbersuche zur Verfügung. Damit sollen Kundenbedarfe erfüllt werden, ohne dass diese persönlich die Agentur aufsuchen müssen, und so die Agenturbeschäftigten entlastet werden. Die Beschäftigten sollen durch den „Job-Roboter“, eine interne IT-Unterstützung, und durch das „Vermittlungs-, Beratungs- und Informations-System“ (VerBIS) weiter entlastet werden. Die einzelnen Funktionseinheiten wurden sukzessive bis Mitte 2006 eingeführt. Die bisherige Praxiserfahrung in den Agenturen zeigt, dass VerBIS grundsätzlich funktioniert. Unter den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern aus fast allen Funktionsbereichen trifft VerBIS auf recht hohe Zustimmung. Allerdings behindern einzelne Elemente noch die Kundenorientierung. Auf Schwierigkeiten stößt etwa die Berücksichtigung von genauen Terminwünschen von Kundinnen und Kunden. Auch die automatische Abmeldung vom System nach zehn Minuten kann in Beratungsgesprächen stören. Die beiden kundenzugänglichen Funktionseinheiten, Online-Portal und Job-Börse, werden von den Kundinnen und Kunden noch nicht in dem erwarteten Umfang genutzt, so dass auch die erhofften Entlastungseffekte für die Mitarbeiter/innen bisher nicht eingetreten sind. Insbesondere die Job-Börse erweist sich als nur eingeschränkt nutzerfreundlich, stellt sie doch hohe Anforderungen an Kompetenzen und Zeitbudget der Kundinnen und Kunden. … VERMITTLUNGSPROZESS – HANDLUNGSPROGRAMME – KUNDENDIFFERENZIERUNG Die mit dem Virtuellen Arbeitsmarkt verbundenen Ziele konnten bislang nicht in vollem Umfang erreicht werden. Die Ausweitung von Selbstbedienungsaktivitäten und mithin auch die stärkere Verlagerung von Marktausgleichsprozessen von der personalen hin zur virtuellen Dienstleistung hat bislang nicht zu den erwarteten Entlastungseffekten für die Fachkräfte geführt. Auf Arbeitnehmerseite gibt es vier Kundengruppen, denen jeweils ein oder zwei Handlungsprogramme zugeordnet sind. Marktkundinnen und -kunden können sich grundsätzlich selbst vermitteln und benötigen dabei keine kostenintensive Hilfestellung entsprechend ist für sie grundsätzlich kein Instrumenteneinsatz vorgesehen. Bei Beratungskundinnen und -kunden Aktivieren bzw. Fördern gibt es einen Handlungsbedarf Aktivierung bzw. Förderung erscheint hier kurz- bis mittelfristig erfolgversprechend, dazu soll ein adäquates Instrumentarium eingesetzt werden. Bei Betreuungskundinnen und -kunden wird Handlungsbedarf in mehreren Dimensionen (z.B. kaum Berufserfahrung, gesundheitliche Probleme, schlechte Arbeitsmarktlage) unterstellt. Gleichwohl soll hier grundsätzlich keine Förderung erfolgen. Dahinter steht die Annahme, dass ein entsprechender Erfolg erst nach Übertritt in Leistungen nach dem SGB II eintreten würde und sich daher eine Förderung für die Bundesagentur für Arbeit aus der Sicht des Versicherungsbereichs nicht rentiere. Nach ersten Angaben zur Verteilung der Arbeitslosen nach dem SGB III nach Kundengruppen waren fast ein Drittel der Neuzugänge in Arbeitslosigkeit Anfang 2006 als Betreuungskundin oder -kunde eingeordnet. Die zweitgrößte Gruppe waren die Marktkundinnen und -kunden, gefolgt von den Beratungskundinnen und -kunden Aktivieren und Fördern. … Der Produkteinsatz wird durch das Handlungsprogramm vorgegeben. Dabei sind die Vermittler/innen gehalten, kostenintensive Maßnahmen nur dann anzubieten, wenn die jeweilige Kundin bzw. der jeweilige Kunde ausreichend engagiert und motiviert ist. Zu jedem Produkt werden u.a. der Zeitaufwand und die Produktkosten sowie Reaktionsempfehlungen ausgewiesen. Im Einzelnen wird festgelegt, welche Produkteinsätze bei gegebener Kundengruppe nicht vertretbar sind. Aufgrund einer Anpassung des Konzepts kann inzwischen im begründeten Einzelfall von der Produkteinsatzlogik abgewichen werden. … Während auf Arbeitnehmerseite Kundinnen und Kunden, die sich vermutlich selbst helfen können, von den Agenturen grundsätzlich nur wenig Unterstützung erhalten sollen, erhalten jene Arbeitgeber/innen die größte Unterstützung, die sich nach Auffassung der Evaluatoren vermutlich am ehesten selbst helfen können. Überdies ist nach der Logik der Matchingstrategien vorgesehen, dass Zielkundinnen und -kunden Initiativvorschläge guter Bewerber/innen von den Agenturen erhalten sollen. Dies steht im Widerspruch zu den Handlungsprogrammen auf Arbeitnehmerseite. … ARBEITSMARKTDIENSTLEISTUNGEN Zur Aufbau- und Ablauforganisation gehört auch der Einkauf. Ursprünglich wurden Arbeitsmarktdienstleistungen von den einzelnen Arbeitsämtern eingekauft. Inzwischen wurde der Einkauf von Arbeitsmarktdienstleistungen bei den neu gegründeten sieben Regionalen Einkaufszentren (REZ) angesiedelt. Damit sollen Bedarfsträger und Vergabestelle getrennt, Rechtssicherheit für die Bundesagentur für Arbeit geschaffen und Einsparungen durch Wettbewerb realisiert werden. Durch die Zentralisierung des Einkaufs wurden Agenturen mit zuvor guten Kooperationsbeziehungen zu Dritten in ihren Handlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Dagegen profitieren jene Agenturen, die zuvor Probleme mit der Qualitätssicherung hatten. Die Qualität arbeitsmarktpolitischer Dienstleistungen hat entscheidenden Einfluss auf ihre Wirksamkeit. Daher gilt es, einen preisbewussten Einkauf mit einer systematischen Erschließung von Innovationspotenzialen durch einen Qualitätswettbewerb zu verbinden. … KUNDENZUFREIDENHEIT Die Kundenzufriedenheit der Arbeitslosen, die Leistungen nach dem SGB III erhalten, mit ihrer örtlichen Agentur für Arbeit hat sich in den letzten Jahren insgesamt leicht verbessert. Im Frühjahr der Jahre 2004 bis 2006 gaben jeweils mehr als die Hälfte der befragten Kundinnen und Kunden an, mit der örtlichen Agentur für Arbeit zufrieden oder sehr zufrieden zu sein. Die Zufriedenheit der Arbeitgeberkundinnen und -kunden mit einzelnen Aspekten des letzten Kontakts zur Agentur zeigt dagegen ein ambivalentes Bild. Immerhin: Die Weiterempfehlungsabsicht der Betriebe als Ausdruck einer stabilen Kundenbindung ist zwischen 2004 und 2006 von 53,6% auf 54,3% leicht gestiegen. Im öffentlichen Bild und in der Akzeptanz der Bundesagentur für Arbeit hat sich – trotz gravierender Veränderungen in den Ablaufprozessen und bei einzelnen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten vor dem Hintergrund einer im Untersuchungszeitraum schlechten Lage auf dem Arbeitsmarkt – wenig geändert. … GEFÖRDERTE BERUFLICHE WEITERBILDUNG Die Zahl der Teilnehmer/innen an einer geförderten beruflichen Weiterbildung ist in den letzten Jahren stark gesunken: Die Zahl der jährlich neu begonnen Weiterbildungsmaßnahmen ist von 523.000 im Jahr 2000 um gut 75% auf nur noch 132.000 im Jahr 2005 zurückgegangen. Dabei entfiel 2005 die Hälfte der Zugänge auf das SGB III. … Die aus Mitteln des SGB III geförderte Weiterbildung wurde enger mit der Arbeitsvermittlung verknüpft. … Das Verhältnis zwischen Agenturen für Arbeit und Bildungsträgerinnen und -trägern hat sich im Zuge der Reformen grundlegend verändert. Die Kommunikationsbeziehungen sind einseitiger geworden, bestehende Netzwerke haben sich aufgelöst. Diese Entwicklung wird von den Trägerinnen und Trägern ausdrücklich kritisiert. Auch hat sich die wirtschaftliche Lage der Bildungsträger/innen eher verschlechtert. Entsprechend schlecht fällt die Bewertung der Reform durch diese Gruppe aus nur 6% bewerteten sie im Frühjahr 2006 positiv. Auf der anderen Seite ist der veränderte Zugang zu den Maßnahmen ein wichtiger Ansatz, mehr Wirtschaftlichkeit zu erreichen. … VERMITTLUNGSGUTSCHEIN Empfänger/innen von Lohnersatzleistungen nach dem SGB III haben durch eine Neuregelung seit Anfang 2005 bereits nach sechs Wochen Arbeitslosigkeit Anspruch auf einen Vermittlungsgutschein. Der Vermittlungsgutschein hat jeweils eine Gültigkeit von drei Monaten. Seit Anfang 2005 beträgt die Vermittlungsprämie einheitlich 2.000 EUR. Eine erste Rate von 1.000 EUR wird bei Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung bzw. seit Anfang 2005 sechs Wochen danach gezahlt. … Bei den Vermittlungsgutscheinen haben – im Unterschied zu anderen Vermittlungsinstrumenten – sowohl die Träger/ innen als auch die Arbeitslosen die Möglichkeit, ihre jeweiligen Vermittlungspartner/innen frei zu wählen. … BEAUFTRAGUNG DRITTER MIT DER VERMITTLUNG Im Verlauf des Jahres 2005 gab es 426.000 Beauftragungen Dritter mit der gesamten oder mit Teilaufgaben der Vermittlung (§ 37 SGB III). Die Geförderten verteilten sich etwa hälftig auf diese beiden Formen der Beauftragung. Stark vertreten waren Jugendliche unter 25 Jahren. Nur ein gutes Drittel der Beauftragungen entfiel auf den Rechtskreis SGB III. Arbeitslose haben nach sechsmonatiger Arbeitslosigkeit einen Rechtsanspruch auf Beauftragung eines Dritten mit ihrer Vermittlung. Neben der Beauftragung mit der gesamten Vermittlung oder mit Teilaufgaben können die Agenturen Dritte auch mit der Stellenakquisition beauftragen. Die Umsetzung war heterogen und erfolgt im Spannungsfeld von Kooperation und Konkurrenz zwischen Agenturen und Privaten. Insbesondere bei der Beauftragung mit der gesamten Vermittlung besteht vielfach ein konkurrenzorientiertes Rollenverständnis zwischen Agenturen und Dritten. Die Agenturen können mit der Auswahl der Teilnehmer/innen die erfolgsabhängige Vergütung der Privaten stark beeinflussen hier kritisierten die Privaten die unklaren vertraglichen Regelungen. Zudem besteht hier ein Widerspruch zum Rechtsanspruch der Arbeitslosen. Für Beauftragungen Dritter mit der gesamten Vermittlung wendete die Bundesagentur für Arbeit in den Jahren 2003 und 2004 pro Teilnehmer/in im Durchschnitt 604 EUR auf, 2005 stieg dieser Betrag auf 755 EUR. Quantitative Wirkungsanalysen konnten nicht nachweisen, dass Arbeitslose, für die Dritte mit der gesamten Vermittlung beauftragt wurden, aufgrund dieser Beauftragung schneller ihre Arbeitslosigkeit (einschließlich Zeiten einer Beauftragung Dritter) durch eine Integration in Erwerbstätigkeit beenden konnten als vergleichbare Arbeitslose ohne eine solche Förderung. Es konnte also keine Wirkung auf die Integrationschancen der Arbeitslosen ermittelt werden. Jedoch scheint auch bei diesem Instrument die Umsetzung in der BA nicht alle Wirkungspotenziale auszuschöpfen. … ARBEITSBESCHAFFUGNSMASSNAHMEN Mit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) fördert die Bundesagentur für Arbeit durch pauschalierte Lohnkostenzuschüsse die befristete Einstellung von förderungsbedürftigen Arbeitslosen, sofern die Beschäftigung zusätzlich und im öffentlichen Interesse ist. Gemäß der Förderkonditionen für ABM muss nicht mehr notwendigerweise die Eingliederungsaussicht, sondern die Beschäftigungsfähigkeit der zugewiesenen Arbeitnehmer/innen verbessert werden. … Die Zahl der ABM-Förderungen und deren durchschnittliche Laufzeit war in den letzten Jahren bei steigender Arbeitslosigkeit stark rückläufig. Von 2000 bis 2005 sank die Zahl der neu begonnenen ABM-Beschäftigungsverhältnisse deutlich um 70% auf nur noch 78.000 davon entfielen lediglich 21% auf das SGB III. Noch deutlicher war der Rückgang im Bestand: Der jahresdurchschnittliche Bestand sank von 2000 bis 2005 um gut drei Viertel auf 48.000. ABM konzentrierten sich auf Agenturbezirke mit Problemlagen insbesondere in Ostdeutschland dies korrespondiert mit dem Ziel des Marktersatzes. In Einklang mit den adressierten Zielgruppen war der Anteil der besonders förderungsbedürftigen Personen in den letzten Jahren durchgehend hoch. Zugänge von Ostdeutschen sowie Personen ab 50 Jahren und unter 25 Jahren in ABM waren gemessen am jeweiligen Bestand an allen Arbeitslosen deutlich überrepräsentiert. In Folge der Einführung des SGB II haben ABM für die Agenturen für Arbeit im SGB III-Bereich nur noch marginale Bedeutung und dienen jetzt als Instrument für eine kleine Gruppe der durch die Agenturen betreuten Arbeitslosen. … UNTERSCHIEDE IN DEN WIRKUNGEN NACH GESCHLECHTERN Die Evaluation wurde unter Beachtung des Gender-Mainstreaming durchgeführt. Dabei zeigten sich eine Reihe von geschlechtsspezifischen Wirkungen der Reformen: So gehen gemessen am geringen Frauenanteil im Bestand überdurchschnittlich positive Arbeitsmarktwirkungen für Frauen durch die Reform der Zeitarbeit aus. Für Männer hingegen sind die Integrationswirkungen des Vermittlungsgutscheins überdurchschnittlich positiv. Darüber hinaus ist der Männeranteil an den durch die Reform bedingten zusätzlichen Beschäftigten bei Mini- und Midi-Jobs höher als im Bestand, der durch einen hohen Frauenanteil gekennzeichnet ist. Aus den Ergebnissen des Benchmarking und der Makroanalyse ergeben sich kaum Hinweise auf relevante geschlechtsspezifische Unterschiede hinsichtlich der Arbeitsmarktwirkungen und ihrer Entwicklung. Jedoch dürften aus ABM bei Frauen im Vergleich zu anderen Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik in den Jahren 2003/2004 in West- wie in Ostdeutschland bessere Arbeitsmarktwirkungen resultiert haben als bei Männern. Gleichzeitig gibt es aus dem Benchmarking Hinweise darauf, dass im gleichen Zeitraum in West- wie in Ostdeutschland Lohnsubventionen im Vergleich zu anderen Instrumenten bei Männern erfolgreicher als bei Frauen waren. Die Wirkung einer durch den Eingliederungszuschuss geförderten Beschäftigung sowohl auf den Verbleib in ungeförderter sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung als auch auf die Vermeidung von Arbeitslosigkeit oder einer Förderung durch die Bundesagentur für Arbeit ist in der Regel für geförderte Frauen in Ostdeutschland am höchsten. Somit profitieren …beim Verbleib in Beschäftigung vor allem Frauen in Ostdeutschland. Auch generell ist die Wirkung des Eingliederungszuschusses bei Frauen leicht höher als bei Männern … Die Ergebnisse für die Frauen zur nachhaltigen Integration durch ABM in 2005 zeigen zwar keinen Eingliederungserfolg, jedoch führt die Zuweisung von stark Marktbenachteiligten dazu, dass der negative Effekt der ABM deutlich verringert wird: Vergleichs- und Teilnehmergruppe haben beide eine Verbleibswahrscheinlichkeit in Arbeitslosigkeit von über 90%. Dagegen werden bei den Männern offenkundig Teilnehmer mit Eingliederungsaussichten in die Maßnahmen gesteuert, so dass ABM eine deutlich negative Wirkung entfalten kann. “ Erläuterungen zum nun vorliegenden Bericht 2006 sowie den Bericht in einer Kurz- und in der Langfassung finden Sie im Anhang als pdf-Dokumente.
http://www.bmas.bund.de
Quelle: Presseinformation des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales
Dokumente: ATTHWD8H.pdf
