EXPERTISE DER FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG In einem ihrer Fortschrittberichte attestiert die Kommission, dass Deutschland das Flexicurity-Konzept zwar aufgegriffen, es aber noch nicht genügend in ein Gesamtkonzept eingebettet habe. Die vorliegende Expertise zielt darauf ab, dieses Defizit zu verringern und eine breitere fachöffentliche Debatte über Flexicurity anzuregen. Dabei ist das Konzept „Flexicurity“ angesichts der wachsenden Zahl atypischer Beschäftigungsverhältnisse nicht einfach umzusetzen. In Deutschland ist – so die These der Autoren – bereits ein hohes Maß an Flexibilität erreicht, es mangelt jedoch an der Absicherung der vielfältigen neuen Risiken und Problemlagen. Die Expertise umreißt die konzeptionellen Grundlagen des Ansatzes, den bisherigen Stand der Diskussion, insbesondere auch die Positionen der für die Ausformulierung und Umsetzung wichtigen Sozialpartner, stellt eigene Überlegungen vor und diskutiert zukünftige Chancen und Risiken. Auszüge aus der Expertise: “ Das Flexicurity-Konzept stellt eine Alternative dar zur Politik der reinen Deregulierung und Flexibilisierung des Arbeitsmarkes, die seit den 1980er Jahren diskutiert und praktiziert wird, jedoch Fragen der sozialen Sicherheit weitgehend ausklammert. Dieser neue Ansatz versucht, Interessen nicht nur der Arbeitgeber an einem flexiblen Arbeitsmarkt, sondern auch der Arbeitnehmer an sozial gesicherten Beschäftigungsverhältnissen gleichgewichtig und gleichrangig zu berücksichtigen. Er zielt eher auf vorsichtige Re- als auf weitere De-Regulierung. Die zentralen Elemente sind für sich betrachtet nicht neu. Innovativ ist jedoch, dass die Überlegungen einen ganzheitlich integrierten Ansatz von Arbeits- und Sozialpolitik anstreben, statt diese Politikfelder voneinander zu isolieren oder als Gegensatz zu betrachten. … Ein klar strukturiertes Konzept mit einem konsistenten Handlungsrahmen fehlt bislang sowohl auf der europäischen als auch der deutschen Ebene. Die Europäische Kommission formuliert zwar allgemeine Komponenten für Flexicurity und entwickelt gemeinsame Prinzipien. Deren inhaltliche Ausfüllung in einem operationalisierten Handlungsrahmen überlässt sie aber den nationalen Akteuren. Das geeignete Verfahren soll die Offene Methode der Koordinierung (OMK) sein. Die inhaltlichen Debatten vor allem auf der nationalen Ebene stehen noch aus. Sollte es tatsächlich gelingen, Flexibilität und soziale Sicherheit in ein ausbalanciertes Verhältnis zu bringen, wäre dies eine Abkehr von der bisherigen Orientierung, die einseitig auf Flexibilisierung lag. Die begriffliche Verknüpfung der beiden Komponenten lässt sich als implizites Eingeständnis interpretieren, dass die Kommission reine Flexibilisierung nicht mehr auch als Garant für soziale Sicherheit sieht. … DAS EU-KONZEPT UND SEINE NATIONALE UMSETZUNG … * Der Vorschlag der Kommission: Komponenten und Grundsätze In Bezug auf mögliche Inhalte eines Flexicurity-Konzepts existieren durchaus unterschiedliche Vorschläge. In der Mitteilung der Kommission finden sich allgemein gehaltene, d.h. nicht auf die spezifischen Bedingungen einzelner Mitgliedsländer bezogene Ansatzpunkte. In einem ersten Schritt nennt die Kommission nach Abstimmung mit den Mitgliedsstaaten vier „Komponenten“: (1) „Flexible und zuverlässige vertragliche Vereinbarungen … durch moderne Arbeitsgesetze, Kollektivvereinbarungen und Formen der Arbeitsorganisation. (2) Umfassende Strategien des lebenslangen Lernens, durch die sich die ständige Anpassungsfähigkeit und Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmer gewährleisten lassen, insbesondere der am meisten gefährdeten. (3) Wirksame aktive arbeitsmarktpolitische Maß nahmen, die Menschen tatsächlich dazu verhelfen, den raschen Wandel zu bewältigen, die Zeiten der Arbeitslosigkeit verkürzen und Übergänge zu neuen Arbeitsverhältnissen erleichtern. (4) Moderne Systeme der sozialen Sicherheit, die eine angemessene Einkommenssicherung bieten, die Beschäftigung fördern und die Arbeitsmarktmobilität erleichtern…“ Wenn die vier Komponenten sehr allgemein formuliert bleiben, dann hat dies mit der von der EU vorgeschlagenen Offenen Methode der Koordinierung (OMK) zu tun, die den Mitgliedsländern die inhaltliche und instrumentelle Ausgestaltung überlässt. In einem weiteren Schritt, der den ersten ausdifferenziert, formuliert die Kommission acht gemeinsame Grundsätze für den Flexicurity-Ansatz, die einen Bezugsrahmen für die nationalen Diskussionen bilden sollen. Diese gemeinsamen Grundsätze ließen sich folgendermaßen formulieren: 1. Flexicurity beinhaltet flexible und zuverlässige vertragliche Vereinbarungen,… umfassende Strategien des lebenslangen Lernens, wirksame aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und moderne Systeme der sozialen Sicherheit. Das Ziel besteht darin, die Wachstums- und Beschäftigungsstrategie entschlossener umzusetzen, mehr und bessere Arbeitsplätze zu schaffen und die europäischen Sozialmodelle zu stärken, und zwar dadurch, dass neue Formen der Flexibilität und Sicherheit mit dem Zweck angeboten werden, die Anpassungsfähigkeit, die Beschäftigung und den sozialen Zusammenhalt zu fördern. 2. Flexicurity bedingt ein Gleichgewicht zwischen Rechten und Pflichten für Arbeitgeber, Arbeitnehmer, Arbeitsuchende und staatliche Stellen. 3. Flexicurity sollte an die spezifischen Umstände in den Mitgliedsstaaten angepasst sein. 4. Flexicurity sollte dazu beitragen, die Kluft zwischen den Insidern und den Outsidern auf dem Arbeitsmarkt zu verringern. Wer heute ein Insider ist, muss auf Übergänge von einer Arbeitsstelle zu anderen vorbereitet und während dieser Übergänge geschützt sein. Die derzeitigen Outsider …benötigen Ansatzpunkte für einen leichten Zugang zu einer Beschäftigung und Hilfestellung, um zu stabilen vertraglichen Vereinbarungen fortschreiten zu können. 5. Man sollte bei der Flexicurity sowohl interne Formen … als auch externe … fördern. Eine ausreichende Flexibilität bei Einstellungen und Entlassungen muss einhergehen mit sicheren Übergängen zwischen Arbeitsplätzen. Der soziale Aufstieg muss erleichtert werden, genauso wie die Mobilität zwischen Arbeitslosigkeit oder Nichterwerbstätigkeit und einer Beschäftigung. … Der Sozialschutz muss die Mobilität anregen, nicht hemmen. 6. Flexicurity sollte die Gleichstellung der Geschlechter dadurch voranbringen, dass gleicher Zugang zu Arbeitsplätzen hoher Qualität für Frauen und Männer gefördert wird und dass Möglichkeiten geboten werden, Berufs- und Familienleben zu vereinbaren. 7. Flexicurity benötigt ein Klima des Vertrauens und des Dialogs zwischen staatlichen Stellen, Sozialpartnern und sonstigen Akteuren, in dem alle Beteiligten bereit sind, Verantwortung für die Bewältigung des Wandels zu übernehmen sowie ausgewogene Maßnahmenbündel zu erarbeiten. 8. Flexicurity-Maßnahmen verursachen Haushaltskosten und sollten auch im Hinblick darauf durchgeführt werden, zu einer fundierten und finanziell tragfähigen Haushaltspolitik beizutragen. Man sollte auch eine gerechte Aufteilung von Kosten und Nutzen, insbesondere zwischen Unternehmen, Einzelpersonen und öffentlichen Haushalten anstreben. Gleichzeitig können wirksame Flexicurity-Maßnahmen einen Beitrag dazu leisten, dass ein derartiges übergeordnetes Ziel erreicht wird. Die aktuelle Diskussion lässt sich in einen breiteren Kontext einordnen, nämlich in die Auseinandersetzung um die Schaffung und Ausgestaltung eines europäischen Sozialmodells (ESM). … * Vorschläge der Sozialpartner … Aufgrund eines ehrgeizigen Zeitplans der Kommission besteht die Notwendigkeit der baldigen Umsetzung in ein nationales Konzept, zu dem nur wenige Vorarbeiten vorliegen. Idealiter müsste es in enger Kooperation und Abstimmung zwischen staatlichen Akteuren und den Tarifvertragsparteien formuliert werden. Letztere sind nicht nur für die spätere Umsetzung der dezentral, auf Branchen und Betriebsebene ansetzenden Maßnahmen wesentlich zuständig, sondern handeln Teile der nationalen Flexicurity-Konzepte selbst aus. Allerdings sind alle korporativen Akteure auf nationaler Ebene weitgehend unvorbereitet. … Die nationalen Arbeitgeberverbände stimmen ihre Positionen mit Arbeitgeberverbänden aus einigen anderen Ländern ab und nehmen eine minimalistische Position ein. Sie betonen erneut das Subsidiaritätsprinzip, welches die primäre Zuständigkeit nicht der EU-, sondern der nachgeordneten (nationalen, Branchen- und Betriebs-) Ebenen hervorhebt. Sie fordern sogar ein Moratorium in der EU-Sozialgesetzgebung. Sie fassen ihre Vorstellungen zu einem Flexicurity-Konzept in vier Punkten zusammen: ein einfaches, transparentes und berechenbares Arbeitsrecht, eine effektive und effiziente Arbeitsmarktpolitik, nachhaltig finanzierbare soziale Sicherungssysteme, moderne und lebenslange Weiterbildungsformen. … Demgegenüber schlagen die Gewerkschaften ein breiter angelegtes Konzept vor, das auch Aspekte der Arbeitsbedingungen und –organisation einbezieht. Sie optieren weiterhin für die Einführung von Mindeststandards und plädieren für ein neues Programm zur Sozialgesetzgebung. Der DGB kritisiert die Position der Kommission zum Kündigungsschutz, moniert das Fehlen einer koordinierten Wirtschafts-, Finanz- und Geldpolitik sowie die Einseitigkeit der Vorstellungen. … Die Bundesregierung wird diese Vorstellungen der Tarifvertragsparteien bei der im nächsten Schritt anstehenden Formulierung des nationalen Aktionsplanes berücksichtigen müssen. … * Konkretisierung der Vorschläge für die nationale Diskussion … Ansatzpunkte für die Umsetzung des europäischen Rahmens in ein spezifisches nationales Konzept sollten sein: – Das ausufernde Problem von Niedriglöhnen und späterer Altersarmut ließe sich durch flächendeckende Einführung von Mindestlöhnen eindämmen, wobei unterschiedliche Formen in Frage kommen. Eine weitere Überlegung ist, für atypische Beschäftigungsverhältnisse mit besonderen Stabilitätsrisiken (wie Befristung, Leiharbeit) eine Prekaritätsprämie zum Ausgleich einzuführen. – Weiterbildung und lebenslanges Lernen zur Förderung der funktionalen Flexibilität sowie der „employability“ oder Beschäftigungsfähigkeit spielen in den Kommissions-Konzepten schon seit geraumer Zeit eine prominente Rolle. Die Einführung kann durch Gesetz und/oder Kollektivvertrag geschehen, d.h. durch den Gesetzgeber oder durch die Tarifvertragsparteien. Eine notwendige Voraussetzung stellen abgesicherte, individuelle Ansprüche auf Teilnahme an Weiterbildungsmaßnahmen dar. … – In der Arbeitsmarktpolitik haben die Hartz-Gesetze tief greifende Weichenstellungen vollzogen. Die Politik der Aktivierung entspricht zwar den Grundsätzen der EU-Kommission. Das Grunddilemma besteht aber in dem Mangel an Arbeitsplätzen, auf die eine gezielte Vermittlung stattfinden könnte. Aktive AMP wirkt letztlich nur im Kontext einer Wachstum und Beschäftigung fördernden Wirtschaftspolitik. Dabei wird sie nur erfolgreich sein, wenn sie nicht nur den sozialen Druck verschärft, sondern sich intensiver bemüht, Vermittlungshemmnisse gezielt zu beheben. Ferner sind die Elemente öffentlich geförderter Beschäftigung zu stärken und mit Weiterbildungsaktivitäten zu verbinden, um so gezielt Brücken in den ersten Arbeitsmarkt zu bauen. Da die Aufspaltung in zwei Regelkreise auf Basis des SGB II und SGB III Langzeitarbeitlose benachteiligt, wird eine „Politik aus einer Hand“ vorgeschlagen. … – Schließlich ist die Gleichbehandlung aller abhängig Beschäftigten in rechtlicher wie in faktischer Hinsicht erforderlich. Dies gilt für normale wie atypische Beschäftigungsformen. Hierzu gehören sämtliche oben genannten Dimensionen, nicht nur der kurz-, sondern auch der langfristigen sozialen Sicherheit. Dieses Prinzip gilt für das Einkommen im Sinne von gleicher Bezahlung für gleiche Arbeit, den Zugang zu Weiterbildungsmaßnahmen sowie die Integration in die sozialen Sicherungssysteme, vor allem die Rentenversicherung. … CHANCEN UND RISIKEN Unabhängig von Erfolg oder Scheitern von Flexicurity-Konzepten auf europäischer Ebene verändert sich die beschäftigungspolitische Diskussion merklich. Es geht nicht mehr nur um weitere Reregulierungsmaßnahmen, sondern um Schritte einer vorsichtigen Re-Regulierung und Berücksichtigung sozialer Sicherungselemente, z. B. bei der Leiharbeit oder Mindestlohn. … Die Frage, ob Arbeitgeber oder Arbeitnehmer gleichermaßen von Flexicurity profitieren, ist im Vorhinein nicht zu beantworten. Einerseits sind Risiken, wie sie vor allem nationale Gewerkschaften und supranationale politische Gruppen befürchten, durchaus vorhanden. Sie vermuten eine verschleierte Fortsetzung der reinen Flexibilisierungs- und Deregulierungsstrategien unter dem Etikett Flexicurity. Zumindest sehen sie Probleme, die derzeitige Asymmetrie zwischen den beiden Kernbestandteilen Flexibilisierung und sozialer Sicherheit zu beseitigen und ein wirkliches Gleichgewicht herzustellen. Außerdem kritisieren sie wie schon in den früheren beschäftigungspolitischen Leitlinien die Überbetonung angebotsseitiger Maßnahmen. Unklar ist, wie sich die Risiken auf die Gruppen verteilen. … Flexicurity ist nicht nur, wie die Kommission argumentiert, ein Positivsummen-, sondern partiell auch ein Nullsummenspiel. Die Sozialpartner haben nicht nur gemeinsame/parallele Interessen, die „win win-Situationen“ ermöglichen, etwa in Bezug auf eine Forcierung von Strategien der beruflichen Weiterbildung und des lebenslangen Lernens. Sie haben auch differierende oder sogar konträre Interessen, die sie ins politische bargaining über die Formulierung der nationalen Konzepte einbringen und die sie bei deren späterer Umsetzung durchzusetzen versuchen. Beispiele liefern die Einführung sozialer Mindeststandards, eines gesetzlichen Mindestlohns, der Verabschiedung der Richtlinie zu Leiharbeit, der Arbeitszeitrichtlinie und deren Änderung, der Richtlinie zu Europäischen Betriebsräten und deren Novellierung. … Der Erfolg jeder Flexicurity-Politik wird, ungeachtet der geschilderten Probleme, letztlich von der makroökonomischen Ausrichtung abhängen, … Diesen Zusammenhang blendet die EUKommission bislang aus, … . Generell gilt, dass Flexicurity der makroökonomischen Flankierung vor allem durch die Wirtschafts- und Finanzpolitik bedarf, damit mehr und bessere Arbeitsplätze geschaffen werden. … Die Mehrheit der Akteure auf nationaler und europäischer Ebene, zu denen neben den nationalen Regierungen u. a. die autonome auf die Bewahrung der Geldwertstabilität konzentrierte EZB gehört, sind an einer engeren europäischen Koordinierung der Wirtschafts- und Finanzpolitiken selbst unter den Bedingungen der Wirtschafts- und Währungsunion nicht interessiert. Aus gewerkschaftlicher Sicht wird mehrfach eine bessere Koordination von Luxemburg-Prozess (Beschäftigung), Cardiff-Prozess (Strukturreformen) und Köln-Prozess (Makroökonomie) gefordert. … Das Anwachsen der EU auf zunächst 25, dann 27 Mitgliedsstaaten in Folge der so genannten Osterweiterung hat das Interessenspektrum auch in der Arbeits- und Sozialpolitik erheblich heterogener werden lassen. In der Mehrzahl der neuen EU-Mitgliedsländer bestehen andere politische Präferenzen als in der Mehrzahl der alten. Sie setzen auf weitergehende Deregulierung und Flexibilisierung anstelle von Flexicurity. … Auffällig ist, dass die mittel- und osteuropäischen Länder in der europäischen flexicurity-Diskussion bisher kaum keine Rolle spielen. Auch die mediterranen Mitgliedsländer beteiligen sich ebenso wie Großbritannien wenig. Insofern dürften einer einigermaßen homogenen EU-weiten Umsetzung des verabschiedeten Konzepts von vornherein enge Grenzen gesetzt sein. “ Das Gutachten im Volltext entnehmen Sie bitte dem Anhang oder aufgeführtem Link. Was verbirgt sich hinter dem von der EU-Kommission gewählten VERFAHREN „OFFENE METHODE DER KOORDINIERUNG?“ “ Die Kommission hat die Offene Methode der Koordinierung (OMK) Ende 1990er Jahre im Rahmen der Formulierung und Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie entwickelt, die neu in den Amsterdamer Vertrag eingefügt worden war. Vor allem in ihrer Lissabon-Strategie empfiehlt die Kommission die OMK für verschiedene Politikfelder, in denen die primäre Zuständigkeit nach wie vor bei den Mitgliedsstaaten liegt, mit dem Ziel einer (vorsichtigen) Koordinierung nationaler Politiken durch die europäische Ebene. Zentrale Elemente der OMK: * Setzung eines Rahmens auf europäischer Ebene durch Formulierung allgemein gehaltener, qualitativer oder quantitativer Ziele in Form von Leitlinien seitens des Rates auf Vorschlag der Kommission, * Ausfüllen und Konkretisierung dieses Rahmens auf der Ebene der Mitgliedsstaaten, welche die Instrumente und Verfahren zur Zielerreichung weitgehend autonom bestimmen bzw. entsprechend ihrer nationalen Eigenheiten festlegen (Formulierung nationaler Aktionspläne – NAPs) und über ihre Aktivitäten zur Zielerreichung jährlich Bericht erstatten, * Monitoring bzw. wechselseitige Überwachung und Bewertung des Grades der Zielerreichung – nicht hingegen der Mittel – durch einen jährlich zu erstellenden, gemeinsamen (Beschäftigungs-) Bericht der Kommission zu den einzelnen NAPs mit Kommentaren und ggfls. (nicht-bindenden, mit qualifizierter Mehrheit beschlossenen) Empfehlungen an einzelne Mitgliedsstaaten, * Gelegenheit zum policy learning (wechselseitiges Lernen, u.a. durch Publikation von best practices, Indikatoren für benchmarking und die im Gegensatz zu anderen Verfahren jährliche Wiederholung des Verfahrens als iterativer Prozess), * Einbezug sowohl der europäischen als auch der nationalen Sozialpartner durch verbesserte und erweiterte Sozialdialoge auf den verschiedenen Ebenen. “
http://library.fes.de/pdf-files/wiso/05317.pdf
Quelle: Friedich Ebert Stiftung
Dokumente: Flexicurity.pdf
