EVALUATION DER EXPERIMENTIERKLAUSEL Mit der Experimentierklausel (§ 6a SGB II) wurde die Möglichkeit geschaffen, dass an Stelle der Arbeitsagenturen bzw. ARGEn kommunale Träger für die Erbringung der Leistungen des SGB II zugelassen werden. Diese Zulassung kommunaler Träger (zkT) erfolgte als Erprobung. Dabei ist die Erprobung besonders auf alternative Modelle – der Eingliederung von Arbeitssuchenden im Wettbewerb zu den Eingliederungsmaßnahmen der Agenturen ausgerichtet. Gleichsam mit der Experimentierklausel wurde im Gesetz eine Wirkungsforschung zu dieser festgeschrieben (§ 6c SGB II). Das Arbeitsministerium erhielt den Auftrag, die Aufgabenwahrnehmung der jeweiligen Grundsicherungsträger vergleichend zu untersuchen. Dies sollte bis zum 31.12.2008 erfolgen. Nun wurde die Untersuchung durch die Bundesregierung (der Evaluationsbericht) vorgelegt. Die Analyse kommt insgesamt zu dem Ergebnis, dass die ARGEn schneller aktivieren und vermittlungsorientierter arbeiten als die optierenden Kommunen. Die ARGEn setzen stärker auf Sanktionen als die zugelassenen kommunalen Träger (zkT). Hilfebedürftige erhalten häufiger Erstgespräche innerhalb der ersten zwei Wochen nach Antragsbewilligung bei den ARGEn. Dafür sind die Gespräche bei den zkT im Durchschnitt ausführlicher. Insgesamt verfolgen die zkT eher eine „sozialintegrative Strategie“ und legen einen Schwerpunkt auf die Förderung von Beschäftigungsfähigkeit. Der Evaluationsbericht weist in diesem Zusammenhang allerdings auf die Gefahr hin, dass dadurch die Eigeninitiative der Hilfebedürftigen weniger aktiviert werde und möglicherweise Arbeitsmarktchancen ungenutzt bleiben. Laut Unterrichtung der Bundesregierung liegt der Unterschied insgesamt eher im Fordern und weniger im Fördern. Auszüge aus dem Bericht zur Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II: „… WIRKUNGEN AUF INDIVIDUELLER UND GESAMTWIRTSCHAFTLICHER EBENE „Wer kann es besser …“ Die Modelle der Aufgabenwahrnehmung entfalten im Hinblick auf die einzelnen zentralen Zielindikatoren im Untersuchungszeitraum keine einheitlichen Wirkungen. Das bedeutet, dass beide Modelle in jeweils unterschiedlicher Ausprägung Vor- oder Nachteile in den Wirkungen auf individueller und gesamtwirtschaftlicher Ebene aufweisen. Im Hinblick auf die Integration der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen in Beschäftigung auf der individuellen Ebene keine signifikanten Unterschiede zwischen den Modellen der Aufgabenwahrnehmung feststellen, auf gesamtwirtschaftlicher Ebene bestehen hier jedoch Vorteile der ARGEn. Den Arbeitsgemeinschaften gelingt es sowohl bei den Wirkungen auf individueller als auch auf gesamtwirtschaftlicher Ebene im Vergleich zu den zugelassenen kommunalen Trägern Vorteile bei der Überwindung von Hilfebedürftigkeit und der Integration in bedarfsdeckende Beschäftigung zu erzielen. Bei der Integration in nicht-bedarfsdeckende Beschäftigung schneiden auf individueller Ebene die zugelassenen kommunalen Träger besser ab. Die positiven Wirkungen des Modells der Aufgabenwahrnehmung ARGE in Bezug auf die Überwindung der Hilfebedürftigkeit und die Integration in bedarfsdeckende Beschäftigung sind insbesondere auf der individuellen Ebene hochsignifikant, robust und in der Größenordnung relevant: Sie schwanken zwischen etwas weniger als drei und knapp über vier Prozentpunkten. Dies bedeutet beispielsweise, dass die Wahrscheinlichkeit für eine/n Hilfebedürftige/n, nach einem Jahr in einer ARGE nicht mehr hilfebedürftig zu sein, im Vergleich zu einem vergleichbaren eHb in einem zkT um durchschnittlich 3,8 Prozentpunkte höher liegt. Bei jährlichen Abgangsraten von 22 Prozent ist dies ein nicht unerhebliches Plus von mehr als 18 Prozent für die ARGE. Dieser positive ARGE-Effekt gilt sowohl für Männer als auch Frauen, ist mit fast 25 Prozent bei Männern allerdings höher. … Auf der individuellen Ebene haben Hilfebedürftige in den zkT im Oktober 2007 eine um ca. 16 Prozent höhere Wahrscheinlichkeit, eine nicht-bedarfsdeckende Beschäftigung aufzunehmen. Zudem sind die zkT auf der Ebene des Arbeitsmarktes besser, wenn man die Integration in ungeförderte Beschäftigung betrachtet, ohne danach zu differenzieren, ob dies bedarfsdeckend ist oder nicht. … Auch bei der Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit schneiden zkT mit einem schwach signifikanten aber relativ stabilen Vorsprung hinsichtlich des zusammenfassenden Gesamtindikators sowohl auf der individuellen Ebene als auch bei Betrachtung regional aggregierter Größen insgesamt leicht besser ab als die ARGEn. Auf der Individualebene ist dieser positive Effekt von rund 10 Prozent jedoch nur bei Frauen statistisch abgesichert beobachtbar. Bei Zerlegung des Gesamtindikators der Beschäftigungsfähigkeit in seine einzelnen Dimensionen zeigen sich signifikante positive Effekte der zkT lediglich für die Dimension Gesundheit. Für die Dimensionen Qualifikationen und Kompetenzen, Ressourcen bei der Arbeitsuche und soziale Stabilität können keine signifikanten Unterschiede zwischen ARGEn und zkT festgestellt werden. Die zkT nutzen also Chancen zur Verringerung der Hilfedürftigkeit durch hinzuverdientes Einkommen häufiger als die ARGEn, bewirken aber seltener den entscheidenden Schritt zur gänzlichen Überwindung der Hilfebedürftigkeit. Ihre schwach signifikanten Vorteile bei der Beschäftigungsfähigkeit sind möglicherweise ein Hinweis darauf, dass sie in der langen Frist nachhaltigere Integrationen in Beschäftigung erzielen könnten. … AKTIVIERUNGSPROZESS UND MAßNAHMEEINSATZ AUF INDIVIDUELLER EBENE Die Untersuchungen lassen generell erkennen, dass sich die Modelle der Aufgabenwahrnehmung hinsichtlich des faktischen Aktivierungsprozesses über die Zeit eher angeglichen haben. … Die Daten der Kundenbefragung zeigen – unabhängig vom Modell der Aufgabenwahrnehmung – keine wesentlichen Veränderungen in der Intensität und Ausrichtung der Aktivierung zwischen 2006 und 2007. Dies ist überraschend, da Lernfortschritte, zunehmende Erfahrungen oder die Beseitigung personeller Engpässe im Zeitverlauf eigentlich eine intensivere Aktivierung erwarten ließen. Eine Ausnahme bilden nur die Beratungsgespräche, die komplexer wurden und sich dabei etwas stärker der spezifischen Lebenssituation der Leistungsbezieher/innen zugewandt zu haben scheinen. Auf Basis der Kundenbefragung lässt sich insgesamt festhalten, dass einige wenige Maßnahmearten dominieren. Diese umfassen vor allem Bewerbungstrainings, Praktika und insbesondere bei Personen mit bereits länger andauerndem Leistungsbezug . Arbeitsgelegenheiten. Im Vergleich der Modelle der Aufgabenwahrnehmung sind kaum Unterschiede im Maßnahmeeinsatz festzustellen. Differenziert man unabhängig vom Modell der Aufgabenwahrnehmung die erwerbsfähigen Hilfebedürftigen nach Alter, Geschlecht, Behinderung, Migrationshintergrund oder Merkmalen der Bedarfsgemeinschaft, so lassen sich insgesamt aus den Ergebnissen der Kundenbefragung eher geringe Unterschiede in der jeweiligen Intensität und Ausrichtung der Aktivierung erkennen. Am ehesten lassen sich zielgruppenspezifische Unterschiede bei der Anzahl der abgeschlossenen Eingliederungsvereinbarungen zum ersten Befragungszeitpunkt feststellen. Dabei fallen die Abweichungen in der Gruppe der Frauen und der Gruppe der Männer jeweils sehr unterschiedlich aus. Während bei Frauen die unter 25-Jährigen unterdurchschnittlich und die über 50-Jährigen überdurchschnittlich häufig Eingliederungsvereinbarungen abgeschlossen haben, verhält sich dies bei Männern genau umgekehrt. Auch ist die Zahl der Eingliederungsvereinbarungen von Frauen mit Migrationshintergrund überdurchschnittlich und von Männern mit Migrationshintergrund unterdurchschnittlich. Alleinerziehende Frauen und Frauen mit Kindern unter drei Jahren haben im Vergleich zum Durchschnitt aller Frauen seltener eine gültige Eingliederungsvereinbarung. Darüber hinaus zeigt sich, dass unter 25-Jährige überdurchschnittlich oft an Qualifizierungsmaßnahmen teilnehmen. … Die Untersuchungen zum Aktivierungsprozess zeigen insgesamt, dass die ARGEn den fordernden Aspekt der Aktivierung stärker betonen als die zkT. … Es mag überraschen, dass die Intensität der Aktivierung generell nicht zunimmt, jedoch ist Aktivierung kein Selbstzweck und unterliegt auch Kosten-Nutzen-Überlegungen. Allerdings könnte dies auch daran liegen, dass die Akzeptanz und Umsetzung der Aktivierungsinstrumente unzureichend ist. Bezüglich Kundensteuerung und stellenorientierter Vermittlung richten sich die ARGEn vor allem an den Standardprozessen aus, die aus der Bundesagentur für Arbeit stammen. Betrachtet man den Aktivierungsgrad auf Zielgruppen bezogen, lassen die Resultate nicht erkennen, dass die Grundsicherungsstellen hier überhaupt zielgerichtet vorgehen. Dieser Eindruck verstärkt sich, wenn man nach Frauen und Männern unterscheidet. … AKTIVIERUNG UND EINGLIEDERUNGSBEM ÜHUNGEN OHNE VERMITTLUNG Aus der Organisationsbefragung lässt sich schließen, dass U25-Kunden/innen im Hinblick auf Eingliederungsleistungen schneller betreut werden als Erwachsene (Ü25). Im Jahr 2007 wurde in der Hälfte aller Grundsicherungsstellen für die Gruppe der U25 unmittelbar nach Antragsausgabe der Eingliederungsprozess eingeleitet bei Ü25 war dies bei gut einem Drittel … der Fall. … Aus der schriftlichen Fachkräftebefragung lässt sich erkennen, dass folgende Instrumente zur Aktivierung der Kunden/innen in den zkT und den Vergleichs-ARGEn häufig bzw. (fast) immer eingesetzt werden: – Eingliederungsvereinbarung (88 Prozent zkT vs. 92 Prozent Vergleichs-ARGEn) – Nachweis Eigenbemühungen (82 Prozent vs. 88 Prozent) – Enge Kontaktdichte (73 Prozent vs. 79 Prozent) – Zuweisung in Arbeitsgelegenheiten (71 Prozent vs.83 Prozent) – Trainingsmaßnahmen (71 Prozent vs. 80 Prozent) – Androhung und/oder Verhängung von Sanktionen (58 Prozent vs. 70 Prozent) – Sofortangebote (45 Prozent vs. 51 Prozent) – Einschaltung Dritter für Vermittlungsleistungen (36 Prozentvs. 35 Prozent) … AKTIVIERUNG SPEZIFISCHER PERSONENGRUPPEN Außer bei Jugendlichen und jungen Erwachsenen (d. h. U25-Kunden/innen) sind spezielle Leistungsprozesse für bestimmte Personengruppen eher eine Ausnahme. Allerdings existieren an einigen Standorten spezifische Angebote (wenn auch nicht spezielle Leistungsprozesse) für Frauen allgemein und Frauen mit Kindern unter drei Jahren. Hierbei lassen sich folgende zentralen Befunde aus den Fallstudien festhalten: – Zwei Drittel der zkT haben für Frauen mit Kindern unter drei Jahren Handlungsziele (Integration in den 1. Arbeitsmarkt, Erhalt Vermittlungsfähigkeit etc.) entwickelt, jedoch nur knapp die Hälfte der Vergleichs-ARGEn. – Bei Frauen mit Kindern über drei Jahren sind die mit den Angeboten und Maßnahmen verfolgten Zielsetzungen unterschiedlich ausgeprägt. Bei zkT werden Integration in den 1. Arbeitsmarkt und Erhalt bzw. Verbesserung der Vermittlungsfähigkeit gleichermaßen häufig betont (jeweils von 94 Prozent der Standorte), während bei den Vergleichs-ARGEn primäres Ziel die Verbesserung der Vermittlungsfähigkeit (88 Prozent) ist, gefolgt von der Integration in den 1. Arbeitsmarkt (80 Prozent). – Die soziale Stabilisierung von Frauen mit Kindern, die älter als drei Jahre sind, stellt für 73 Prozent der zkT ein Handlungsziel dar, aber nur für 59 Prozent der Vergleichs-ARGEn. – Bei Frauen allgemein setzen zkT nach eigenen Angaben stärker auf Teilzeit-Qualifizierungsmaßnahmen, während ARGEn eher zu speziell auf die Bedürfnisse und Lebensumstände von Frauen zugeschnittene Arbeitsgelegenheiten und Trainingsmaßnahmen neigen. … Schließlich ist aus Sicht der Geschäftsführungen der Anteil von auf absehbare Zeit nicht vermittelbaren Hilfebedürftigen in ARGEn und zkT ähnlich hoch (32 Prozent vs. 34 Prozent), bei Agenturen mit gAw allerdings deutlich geringer (24 Prozent). Hierbei ist allerdings eine erhebliche Variation innerhalb der Modelle der Aufgabenwahrnehmung zu verzeichnen. Bei dieser Kundengruppe bildet der Einsatz von Arbeitsgelegenheiten weiterhin die häufigste Strategie, mit einer etwas geringeren Bedeutung bei zkT als bei ARGEn und gAw. … SCHNITTSTELLEN SGB II UND SGB III … Zunächst ist festzuhalten, dass der Informationsaustausch zwischen örtlichen Agenturen und Grundsicherungsstellen alles andere als optimal zu bezeichnen ist. Selbst bei ARGEn und gAw findet nur in der Minderheit aller Fälle (27 Prozent und 23 Prozent) eine Übergabe der Eingliederungsvereinbarung häufig oder immer statt. Bei zugelassenen kommunalen Trägern gar nicht. Persönlichen Kontakt zwischen Fachkräften der Arbeitsagentur und der Grundsicherungsstellen beim Übergang von Kunden/innen in das SGB II gibt es nach Angaben der Geschäftsführungen lediglich bei 13 Prozent der ARGEn, 7 Prozent der zkT und 19 Prozent der gAw häufig oder immer. Darüber hinaus findet bei der Planung und Besetzung von Eingliederungsmaßnahmen in allen Modellen der Aufgabenwahrnehmung nur in Einzelfällen eine Zusammenarbeit zwischen Arbeitsagenturen und Grundsicherungsstellen statt. Nach Angaben der Geschäftsführer/innen verfolgen knapp 20 Prozent der ARGEn, aber nur 4 Prozent der zkT eine gemeinsame Bildungsziel- bzw. Maßnahmeplanung mit der Agentur. Relevant ist die deutlich intensivere und häufigere Zusammenarbeit von ARGEn und SGB III-Stellen bei der Arbeitsvermittlung. … Insgesamt ist ein aktives Übergangsmanagement vom SGB III in SGB II bei den ARGEn nur in Ansätzen und bei zkT kaum vorhanden. AUSBILDUNGSFÖRDERUNG UND BETREUUNG JUGENDLICHER Die Verantwortung für die Berufsberatung und für die Ausbildungsvermittlung ist auf zwei Leistungsträger verteilt. Die Berufsberatung ist für alle Jugendlichen Aufgabe der Agentur für Arbeit, aber auch eine Kann-Leistung der Grundsicherungsstelle. Mit dem Fortentwicklungsgesetz vom 20. Juni 2006 wurden alle Grundsicherungsstellen verpflichtet, die Arbeits- und Ausbildungsvermittlung für ihre Leistungsbezieher/innen zu übernehmen. Für die Ausbildungsvermittlung ist es aber möglich, auf vertraglicher Basis eine Übertragung an die Arbeitsagentur vorzunehmen, sodass diese Leistungen organisatorisch mit der Berufsberatung aus der Hand der Agentur für Arbeit erfolgen können. Den Befunden der Organisationserhebung zufolge haben Ende 2007 rund 61 Prozent der ARGEn und gAw sowie 35 Prozent der zkT diese Lösung gewählt. In den Fällen, in denen die Grundsicherungsstelle die Ausbildungsvermittlung selbst übernimmt, finden sich … Doppelstrukturen gegenüber den Arbeitgebern und eine größere Zahl von Ansprechpartnern für die Jugendlichen. Zum einen ist es für die Arbeitgeber/innen von Nachteil, wenn sie zwei Ansprechpartner/innen für eine/n Jugendliche/n besitzen. Hierin liegt ein Stigmatisierungspotenzial für jugendliche eHb. Zum anderen sind diese durch Übertragung entstandenen Doppelstrukturen für jugendliche eHb nicht besonders kundenfreundlich. Diese Bedingungen sind aber für alle Modelle der Aufgabenwahrnehmung gleich. Hinsichtlich der Akquisition von Ausbildungsstellen ist bei ARGEn eine Zusammenarbeit mit der Agentur möglich und wird auch praktiziert. Dies hat zur Folge, dass ein umfangreiches Bewerberangebot vorliegt, wohingegen bei den zkT die Akquisition getrennt erfolgt und das Bewerberangebot somit auf den Zuständigkeitsbereich der Grundsicherungsstelle begrenzt ist. Darüber hinaus haben nach Angaben der Geschäftsführungen 13 Prozent der ARGEn und 19 Prozent der gAw mit der Agentur eine gemeinsame Anlaufstelle eingerichtet. Eine gemeinsame Anlaufstelle mit dem kommunalen Jugendamt oder Trägern der Freien Jugendhilfe existiert nur bei 5 Prozent der ARGEn und 7 Prozent der zkT. Eine Zusammenarbeit zwischen Agentur und Grundsicherungsstelle bei der Planung und Besetzung von Fördermaßnahmen ist bei ARGEn in der Praxis mittel ausgeprägt. Bei zkT ist dies zwar strukturell auch möglich, aber mit zusätzlichem Aufwand verbunden und daher in der Praxis gering ausgeprägt. Schließlich findet eine Kooperation mit der kommunalen Kinder- und Jugendhilfe bei zkT häufiger statt als bei ARGEn. … RESÜMEE … Zusammen mit den bis dato vorliegenden Ergebnissen der allgemeinen Wirkungsforschung des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung zum SGB II, die jetzt in einem Bericht integriert präsentiert werden, sind viele Forschungsfragen in einem vergleichsweise kurzen Zeitraum aufgearbeitet worden. Die praktische Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitsuchende ist damit wissenschaftlich intensiv begleitet worden. Somit gibt es eine solide Grundlage, die bisherige Praxis in vielen Bereichen zu überprüfen und zu optimieren. Mit ihrem einstimmigen Beschluss vom 14. Juli 2008 hat die Arbeits- und Sozialministerkonferenz (ASMK) eine Richtungsentscheidung getroffen. Es soll auch künftig zumindest zwei Modelle der Aufgabenwahrnehmung geben, die sich in ihren Grundstrukturen nicht (zugelassene kommunale Träger) oder nicht gänzlich (ARGEn) von den bestehenden Modellen unterscheiden werden, die während des Zeitraums der Evaluation vorzufinden waren. Damit scheint die Leitfrage der Evaluation .Wer kann es besser und warum? Auf den ersten Blick kaum noch Bedeutung zu haben. Wenn aber auch künftig unterschiedliche Modelle der Aufgabenwahrnehmung die Erbringung der Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende vollziehen, ist eine vergleichende Betrachtung der Stärken und Schwächen der jeweiligen Modelle weiterhin von großem Interesse. Niemand kann die politisch Verantwortlichen aus der Pflicht nehmen, die politisch gesetzten Strukturen und Prioritäten der Umsetzung regelmäßig zu überprüfen und neu auszurichten, um möglichst vielen Menschen eine Chance zur Überwindung der Hilfebedürftigkeit eröffnen zu können, um das Risiko der Verfestigung von Erwerbslosigkeit und Armut zu vermindern und die Zukunftschancen junger Menschen und Kinder in den Bedarfsgemeinschaften zu erhöhen. Für die Optimierung der Umsetzung sowie die Weiterentwicklung der Rechtsgrundlagen der Grundsicherung für Arbeitsuchende geben die Prüfungen des Bundesrechnungshofs zur Mittelverwendung, zur Gewährung passiver und aktiver Leistungen sowie zur Steuerung der Aufgabenerledigung und Abrechnung der Verwaltungskosten wichtige Hinweise. Wer Wirkungszusammenhänge in den Blick nehmen will, muss jedoch Effektivität und Effizienz auf wissenschaftlicher Grundlage untersuchen und bewerten. Für die Steuerung eines großen sozialen Sicherungssystems ist dies neben den Prüfaktivitäten und regelmäßigem Controlling eine weitere wichtige Herangehensweise zur Gewinnung umfassender Informationen. … Es ist erforderlich, die Ergebnisse der Wirkungsforschung in einen institutionellen Lernprozess einzuspeisen und dort zu verankern. Auf der Ebene einer jeden einzelnen Grundsicherungsstelle können z. B. die organisatorische Aufstellung, die Prozesssteuerung, die Personalverwendung und der Maßnahmeeinsatz überprüft und in vielen Fällen sicher auch verbessert werden. Um die Grundsicherung für Arbeitsuchende vor allem im Interesse der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen erfolgreicher umsetzen zu können, braucht es nicht zwingend eine Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen. Auf den Ebenen der Länder und des Bundes ist die Verbesserung der praktischen Umsetzung der Aufsicht ein wichtiges Handlungsfeld. Darüber hinaus steht die vor allem durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts erforderlich gewordene gesetzliche Neuregelung der Organisationsstrukturen als aktuelle Aufgabe an, in deren Gestaltung Ergebnisse der Wirkungsforschung einfließen sollten. Dann hätte die Wirkungsforschung zur Experimentierklausel der Grundsicherung für Arbeitsuchende ihren Auftrag erfüllt. … .“ Den vollständigen Bericht entnehmen Sie bitte dem Anhang.
Quelle: Pressdienst des Deutschen Bundestages
Dokumente: 1611488_Evaluation_Experimentierklausel_Unterrichtung_Bundesregierung.pdf
