KONTINUITÄT, UMBRUCH ODER CRASH? Auszüge aus dem Vortrag auf der Abschlusstagung des Forschungsprojektes „Jugendsozialarbeit im Wandel“ von Gerhard Christe und Lutz Wende: “ DAS FORSCHUNGSPROJEKT Das Forschungsprojekt Jugendsozialarbeit im Wandel hat die direkt und indirekt mit den aktuellen Arbeitsmarktreformen (Gesetze für soziale Dienstleistungen am Arbeitsmarkt sowie die Entwicklung des neuen Fachkonzeptes BVB und die internen Reorganisationsreformen der Bundesagentur für Arbeit) verbundenen Wirkungen auf den Leistungsprozess (Integrationsprozess) der Jugendsozialarbeit, insbesondere der Jugendberufshilfe, untersucht. Zugleich wird der Frage nachgegangen, welche Strategien zur Bewältigung der Veränderungen auf Seiten der Einrichtungen der beruflichen Integration benachteiligter junger Menschen entwickelt werden. Der Untersuchung lag die Hypothese zugrunde, dass Wege und Formen der beruflichen und sozialen Integration benachteiligter junger Menschen im Rahmen der Reformagenda 2010 einem Änderungsdruck unterliegen. Es wurde danach gefragt, in welche Richtung dieser Änderungsdruck erfolgt, ob in Richtung stärkerer Integration in Arbeit, ob dies zulasten jugendhilfespezifischer Ansätze erfolgt und ob sich die Situation dieser Zielgruppe dadurch verbessern oder verschlechtern wird. Im Rahmen der Untersuchung wurden 3 Erhebungen im Zeitraum von ca. 1,5 Jahren durchgeführt. Dies waren zwei bundesweite Fragebogenerhebungen sowie Experteninterviews an ausgewählten Standorten. Die Ergebnisse sind aufgrund einer eher geringeren Beteiligung statistisch nicht repräsentativ. Aber sie liefern explorative und qualitative Erkenntnisse über die Entwicklung im Bereich der Jugendsozialarbeit. Im folgenden werden wesentliche Ergebnisse und Folgerungen aus der Studie vorgestellt: (…) Zusammengefasst zeigen die Ergebnisse eher einen unspektakulären Wandel. Einrichtungen Einrichtungen der Jugendsozialarbeit verfügen über eine stabile Struktur. Sie arbeiten weiterhin hoch spezialisiert und haben eine enge konzeptionelle Bindung an ihre Kernkompetenzen. Sie führen in der Regel nur wenige Maßnahmearten durch. Die Anzahl an durchgeführten Maßnahmearten hat sich von durchschnittlich knapp zwei Maßnahmearten auf zwei bis Maßnahmearten erhöht. Die Erhöhung kann durch die Integration von Arbeitsgelegenheiten erklärt werden. Die Entwicklung der Einrichtungen folgt den bestehenden Konzepten. Diese Konzentration sichert auf der einen Seite die spezifische Qualität der einzelnen Einrichtung, auf der anderen Seite trägt sie die Gefahr einer zu geringen Flexibilität bzw. Anpassungsfähigkeit in sich. Dabei zeigt sich eine eher geringe Bereitschaft zur grundsätzlichen Neuorientierung. Ob der ökonomische Druck auf die Einrichtungen durch die Adaption von Arbeitsgelegenheiten ausgeglichen werden kann, ist abhängig von der Bedeutung und Ausgestaltung lokaler Beschäftigungspolitik. Diese scheint im Moment aber ebenso vielfältig wie willkürlich oder sogar zufällig geprägt zu sein. Die Maßnahmenkonzeptionen bleiben auch nach eineinhalb Jahre nach der Einführung des SGB II aufgrund einer relativ langen Übergangsphase stabil. Die einrichtungsbezogenen Konzepte werden trotz verkürzter Laufzeiten und teilweise veränderten Maßnahmenformen beibehalten. Leistungsprozesse Es gibt entwickelte Verfahren und etablierte Routinen (Assessment und andere Diagnoseverfahren sowie Hilfeplanung u.a.m.), die im Wesentlichen nicht durch die Veränderungen in den Rahmenbedingungen erfasst wurden. Kritisch betrachtet werden müssen die Entwicklungen im Bereich Steuerung der Zugänge sowie bei Übergängen im Maßnahmeset. Hier zeigt sich die Gefahr möglicher Drop-out-Effekte. Übergänge Der Einstieg in das Übergangsfeld determiniert den weiteren Verlauf, und je nach Maßnahmeform sind die Übergangswahrscheinlichkeiten unterschiedlich risikoreich. Arbeiten und Lernen, sonstige Maßnahmen sowie Arbeitsgelegenheiten haben hohe Anteile an Übergängen in Arbeitslosigkeit sowie unbekannten Verbleib. Hier liegen Risiken für Brüche im Übergangsverlauf. Bei BVB und BAE dagegen liegt die Wahrscheinlichkeit eines erfolgreichen Übergangs recht hoch. Sie begünstigen einen erfolgreichen Verlauf im Übergang Schule – Beruf, während die anderen Maßnahmeformen eher als Warteschleife zu bezeichnen sind. Die Übergänge sind weiterhin risikoreich. Durch die Zergliederung der Maßnahmensystems verschärft sich dieses Übergangsrisiko. Damit stellt sich die Frage nach der Gestaltung der jeweiligen Zugänge und der individuellen Verläufe. Arbeitsgelegenheiten Arbeitsgelegenheiten sind ein neues Instrument, dass aber nicht zur reine Kompensation einzelner weggefallener Maßnahmen (z.B. bei BVB und BAE), sondern zur Erweiterung des Angebotes (in beschäftigungsorientierter Perspektive) bzw. zur Stabilisierung der Einrichtung genutzt wird. Es stellt sich die Frage, wie diese jenseits der reinen Beschäftigungsperspektive so ausgestaltet werden können, dass sie zu einem relevanten Teil des Integrationsprozesses werden? Sanktionen Hier scheint sich ein Bedeutungswandel vollzogen zu haben. Die Möglichkeit zum Sanktionieren scheint eine häufig gewünschte Handlungsmöglichkeit zu sein. Im Unterschied zu der von Peter Schruth getroffenen Feststellung, dass das SGB VIII keine Sanktionen kennt, die auf der (sozial-)pädagogischen Ebene zweifelsfrei richtig ist, scheint auf der alltagspraktischen Ebene, angesichts von Anforderungen an die MitarbeiterInnen, die Möglichkeit des Sanktionierens eine gewünschte Handlungsoption zu sein. Und dies, obwohl zugleich in großer Mehrheit gesagt wird, dass sich in der Anwendung von Sanktionen keine Änderungen gegeben haben. Lokale Kooperation, Jugendkonferenzen, Konkurrenz Jugendkonferenzen haben in unterschiedlicher Qualität an ca. 50% der Standorte der Einrichtungen stattgefunden. Vereinbarungen zwischen den Leistungsträgern des SGB II und freien Trägern nach § 17 Abs. 2 SGB II werden eher selten (bei ca. einem Drittel der Einrichtungen) getroffen. Die ARGE ist in kommunalen Kooperationsstrukturen präsent. Aber die Kooperation vor Ort ist nicht besser geworden. Im Gegenteil, die Einrichtungen führen aus Angst vor Konkurrenz untereinander keine fachlichen inhaltlichen Diskussionen mehr. All diese Kooperationsformen erscheinen aber seltsam formal. Was fehlt, ist eine fachliche Abstimmung. Eine kohärente Strategie zur beruflichen und sozialen Integration junger Menschen ist noch nicht entwickelt. Verhältnis Träger der Grundsicherung für Arbeitssuchende zu Einrichtungen Fallmanagement und Eingliederungsvereinbarung sind unzureichend in die Leistungsprozesse eingebunden, sie vermitteln nicht zwischen den Arbeitsprozessen der Leistungsträger des SGB II und denen der Einrichtungen. In der direkten Arbeit mit den Jugendlichen ist das Fallmanagement nicht präsent. Einflussnahmen der Kostenträger erfolgen stattdessen über eine restriktivere Zugangssteuerung und durch Einflussnahme auf die Maßnahmekonzeption. Möglicherweise ist dies ein Indiz dafür, dass sich das Verhältnis zwischen Leistungsträgern SGB II und Einrichtungen zu einem (reinen) Dienstleistungsverhältnis entwickelt. Aus den Expertengesprächen wurde deutlich, dass Ausschreibungen, Konkurrenzdruck und die damit vorrangige betriebswirtschaftliche Orientierung in der Gestaltung der Maßnahmen durch die Einrichtungen dazu führen, dass vorrangig die direkt berufsqualifizierenden Anteile umgesetzt werden, die sozialpädagogischen Angebote dagegen immer mehr zu einer zusätzlichen freiwilligen Leistung werden. Gleichzeitig werden aber dafür die Spielräume und Möglichkeiten immer geringer. Bisher versuchen die MitarbeiterInnen, dies durch informelle Regelungen der internen Arbeitsteilung und Aufgabenschwerpunktsetzung auszugleichen, aber ohne eine organisatorische Absicherung ist dies nur befristet zu leisten. Insofern zielt die Vergabe- und Bewilligungsstrategie auf die Entwicklung standardisierter Abläufe und weniger auf die Bearbeitung individueller Problemlagen mit einem entsprechend ausgerichteten Angebot an den einzelnen Jugendlichen. FAZIT • Kontinuität oder Umbruch? Die Ergebnisse der Untersuchung sind diesbezüglich ambivalent. Zum einen liegen Anzeichen für eine Stabilität in den Einrichtungen und Leistungsprozessen vor. Aber es gibt gleichermaßen Hinweise auf „schleichende Veränderungen“, z.B. bei der Gestaltung der Zugänge, der Gestaltung des gesamten Maßnahmesets, der Gewichtung sozialpädagogischer Bestandteile im Leistungsprozess. • Veränderungen vollziehen sich vor allem im Institutionengefüge und im Maßnahmeset, weniger in der unmittelbaren Arbeit mit den Jugendlichen. Mit dem SGB II hat sich ein neuer Akteur etabliert und es sind neue Formen der übergreifenden Arbeitsteilung und Kooperation entstanden. Im Maßnahmeset ist eine Hervorhebung direkt berufsqualifizierender Anteile und einer Relativierung sozialpädagogischer Leistungen zu verzeichnen. Insofern deutet sich eine Tendenz an Einrichtungen der Jugendsozialarbeit auf einen zu reinen Dienstleistungscharakter zu reduzieren. Was aber heißt dies für den Integrationsprozess benachteiligter junger Menschen? Welche Hilfen erhalten Jugendliche und wie sind diese aufeinander aufgebaut? • Die Verminderung des Einfluss der Einrichtungen auf die Zugänge bedeutet auch weniger Gestaltungsoptionen innerhalb der Maßnahmen und Angebote. Die festgestellte Verlagerung der Gestaltung der Zugangskriterien noch eindeutiger in Richtung der Kostenträger und bei geringerer Einflussmöglichkeit der Einrichtung erschweren die Gestaltungsmöglichkeiten der individuellen Verläufe benachteiligter junger Menschen. Es kann nur noch bedingt ein eigenständiger individueller Integrationsansatz verfolgt werden. Dagegen wird eine formal standardisierte Abarbeitung der Angebote forciert. • Es gibt nur geringe Veränderungen in den Leistungsprozessen, aber die Einrichtungen müssen ihre spezifischen Arbeitsformen weiterentwickeln und stimmig gestalten Es lassen sich nur geringe Veränderungen in den Leistungsprozessen feststellen, die tradierten Arbeitsformen der Einrichtungen bleiben bemerkenswert konstant. Trotz der strikt betriebswirtschaftlich ausgerichteten Ausschreibungsform, die auf die Etablierung einer reinen Marktkonkurrenz abzielt und weniger Interesse an einer fachlichen Steuerung des Feldes zeigt, scheinen die Einrichtungen ihr Angebot weitgehend stabil halten zu können. Aber es ist auch zu bedenken, dass Anpassungsleistungen nach außen vollzogen werden, bei denen nicht eindeutig klar ist, wie diese im Binnenverhältnis der Einrichtungen integriert werden. Die Einrichtungen stehen vor der Herausforderung, ihre spezifischen Arbeitsformen weiterzuentwickeln und diese im Kontext ihrer konzeptionellen Grundlagen stimmig zu gestalten. Dabei hilft den Einrichtungen ihr eng Bezug zu ihrer Kernkompetenz. Aber durch die Neubestimmung des Verhältnisses von sozialpädagogischen zu direkt berufsqualifizierenden Anteilen bestehen neue Anforderungen bezüglich der internen Arbeitsteilung. Im Verlauf der Untersuchung konnte nur bedingt festgestellt werden, welche Organisationsänderungen tatsächlich vorgenommen wurden. In der Regel wurde die neue Arbeitsteilung gegenüber den Kostenträgern formal (Stellenbeschreibungen) dargestellt. Aber intern wurde durch die MitarbeiterInnen versucht, die etablierte Arbeitsteilung und Arbeitsform fortzuführen. Unter Berücksichtigung der unzureichenden Kommunikation zwischen Kostenträgern und Einrichtungen insbesondere mit dem Fallmanagement und bei den Eingliederungsvereinbarungen zeigt sich, das eine direkten fachliche Reflektion mit dem Auftraggeber fehlt. Hier ist zu fragen, wie sich diese mittel-bis langfristig auf die fachliche Konzeptgestaltung auswirkt. • Offen ist, wie kurzfristige Maßnahmen (Trainings-und Motivationsmaßnahmen oder AGH) nicht nur als Warteschleifen fungieren, sondern relevanter Teil im Integrationsprozess werden können Aus der Entwicklung der Teilnahmezahlen lasst sich feststellen, dass insbesondere kurzfristigen Maßnahmen (Trainings- und Motivationsmaßnahmen sowie Arbeitsgelegenheiten u.a.m.) ausgeweitet werden, während die – aus unserer Sicht – erfolgreicheren Maßnahmearten BVB und BAE stagnieren oder gar reduziert werden. Das größere Angebot an kurzfristigen Maßnahmen führt nicht nur zu einem Maßnahme-Hopping, sondern verstärkt die Gefahr von „Drop-out-Effekten“, weil die dargebotenen Angebote keine wirkliche Entwicklungsperspektive darstellen, sondern eher als unverbindliches Angebot bzw. als unverbindliche Aneinanderreihung mehrer Maßnahmen zu bewerten sind. Zur Erhöhung der Verbindlichkeit der Integrationsangebote ist es notwendig, den qualifizierende Anteil solcher Maßnahmeformen für den gesamten Integrationsprozess zu gewährleisten. Ansonsten bleiben sie eher auf massenhafte Durchlauf angelegte Warteschleifen. Es besteht daher die Notwendigkeit, solche Angebote derart in den lokalen Kontext einzubetten, dass sie Teil eines verbindlich aufeinander aufbauenden Angebots werden können. Dazu wäre es notwendig, ein kohärentes lokales Integrationskonzept zu entwickeln. Dagegen steht eine institutionsbezogene Versäulung von Maßnahmeplanung und gestaltung durch die einzelnen Förderinstanzen. So gibt es parallele, nicht abgestimmte Angebote nach dem SGB II und SGB III sowie möglicherweise nach dem SGB VIII. • Notwendig sind strategisch ausgerichtete Formen der lokalen Steuerung. Die Entwicklung eines kohärenten lokalen Konzept der beruflichen und sozialen Integration junger Menschen muss, um erfolgreich etabliert zu werden, folgenden struktureller Widerspruch zwischen den übergreifenden arbeitsmarktpolitischen Reformbestrebungen und den Anforderungen einer lokalen Kooperation überwinden. Während erstere vorrangig auf marktorientierte Konzepte mit der Etablierung von Konkurrenz und Wettbewerb setzen, erfordert eine kohärente lokale Konzeption Planungssicherheit für die beteiligten Akteure. Die Beteiligung von Einrichtungen stellt aus deren Sicht eine Investition dar, die sich in irgendeiner Form rentieren muss. Die Gefahr, dass die Investition sich nicht in durchzuführenden Maßnahmen realisiert, sondern Dritten zugute kommt, lässt die Akteure sehr vorsichtig werden. Unter Berücksichtigung, dass durch die betriebswirtschaftliche Rationalisierung der letzten Jahre immer weniger Ressourcen für übergreifende Planungen und Koordination zur Verfügung stehen, gräbt sich ein rein markt- und betriebswirtschaftlicher Reformkurs selbst das Wasser ab, das er benötigt um ein kohärentes lokales Konzept zu entwickeln. Voraussetzungen für ein erfolgreichen lokales Übergangsmanagement sind Transparenz und fachliche Reflektion der Leistungsfähigkeit des gesamten Angebotssystems. Unter dieser Voraussetzung sind Bandbreite und Zugänglichkeit der Leistungen, die Folgen möglicher Fehlzuweisungen, bzw. die daraus entstehenden potenziellen Dropout-Effekte zwischen Einrichtungen und Kostenträgern öffentlich zu diskutieren und entsprechende Weiterentwicklungen im Maßnahmeset zu vereinbaren. • Die Rationalisierungsbestrebungen in den internen Abläufen von Agenturen und ARGEn, die vorrangige Preisorientierung bei den Ausschreibungen und die angestrebte Standardisierung in Maßnahmen haben Selektionswirkungen, die unter fürsorgepolitischen und volkswirtschaftlichen Aspekten letztendlich zu Kostensteigerungen und nicht zu den gewünschten Kosteneinsparungen führen können. Eine übertriebene Standardisierung macht das Leistungsangebot nicht besser, sondern droht eher die Ausgrenzungs- und Selektionseffekte zu verschärfen. Die von uns festgestellten Änderungen greifen nicht direkt in die Integrationsprozesse ein, sondern die Veränderungen finden im sog. Umfeld statt: auf der Ebene der Zugänge, der Hierarchisierung des Durchlaufs, in der ökonomischen Rationalisierung, in dem Druck auf eine Standardisierung der Angebote. Konzepte für eine differenzierte individuelle Integrationsstrategie sind wenig zu erkennen. Dazu fehlt es an den notwendigen Spielräumen und Flexibilität, die aufgrund der überwiegend ökonomischen Betrachtungsweise wegrationalisiert wurden. Die Einrichtungen der beruflichen Integration junger Menschen selbst versuchen die Anforderungen im Rahmen ihrer bestehenden konzeptionellen Ansätze auszugleichen. Da aber die wesentlichen Veränderungen außerhalb ihres unmittelbaren Einflussbereiches stattfinden, haben ihre Bemühungen nur bedingt Aussicht auf Erfolg. Für den Leistungsprozess zur beruflichen und sozialen Integration (benachteiligter) junger Menschen führt dies dazu, dass: – Jugendliche, die in den standardisierten Formen bestehen, gute Chancen haben. Möglicherweise können Jugendliche ohne schwerwiegende Hemmnisse von der neuen Ausrichtung profitieren, weil für sie direkte Bemühungen zur Integration unternommen werden. Dies wären – im bisherigen Sprachgebrauch – die marktbenachteiligten jungen Menschen. – Für junge Menschen mit komplexen Problemlagen aber wird ein so gestalteter Integrationsprozess risikoreicher und unsicherer. Sie haben scheinbar noch keinen Ort für eine angemessene individuell ausgerichtete Unterstützung gefunden. Jugendliche, deren komplexen Problemlagen nicht ausreichend berücksichtigt werden können, drohen daher Verlierer dieser Reformen zu werden. “ (Autoren Lutz Wende und Gerhard Christe)
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Quelle: vip.ku.ja iaj-oldenburg
